規劃詞彙的發明
聽幾位香港朋友說起，很少市井小民會理解「地積/地積比」（plot ratio）這概念。是的，我同意，就像在台灣的用語稱之為「容積/容積管制」，若不是近兩年因台北都市更新祭出各項容積獎勵辦法，一般人衡量住家或購屋，使用的語彙往往是「呎價/每坪多少錢？」「多大面積？」「區位好不好？離地鐵站近不近呢？」城市規劃以「容積/地積」來設法度量「發展潛力」，還設法規劃控制，每一個抽象名詞對於市民都相當陌生難懂。
城市發展強度管制術
除了喜歡鳥瞰城市、建構模型的建築師或規劃師，一般人很少去想像有一張廣袤的都市藍圖，而自己的家業是其上眾多立方體中的一小單元，每一塊立方體都被每一區的密碼註記，限定了建築樓地板面積和高度，商業區、住宅區、工業區都各自不同.....這些註記標示只存在抽象的規劃圖說。理論上，理性的都市規劃會確認每一區的土地使用符合效益和最大公共利益，結合完善的交通運輸規劃和公共設施發展，讓每一區居民都享受符合公平正義原則的公共服務和生活品質--理論上。分區計畫也規範「發展潛力」 (development right or air right），確保空間供給符合當下需求和人口成長需要，不致短少或供應過剩。於是，針對「發展潛力」，為免不當浮濫發展，一般還要透過兩種技術來控制：「總量管制法」和「可接受强度限制法」。
在人口總量較容易掌握的城市或規劃體制計畫性較強的城市，多採用第一種總量管制法，如台北、新加坡、北京等；在香港，規劃體制則強調市場作用，採用「可接受強度限制法」[1]。可接受強度限制是保持城市可持續發展的「最低限標準」，換句話說，在維持城市環境、景觀、基礎建設和城市安全的基礎上，可以接受地積之最大值，透過法則來規範許可範圍，期待市場進行自我調節。城市規劃委員會的《法定分區計畫大綱》，結合屋宇署主管的《建築物（規劃）條例》就是這套管制術的主要工具。聽來理想是嗎？分區之下，再有各地盤陸續發展，回應不同時間的市場需要。不管是哪一種管制術，管制術毋寧是各地因應歷史、政治、經濟、地理而採用的工具，沒有標準答案，然關係到這個城市的人們如何想像城市的未來。
沒有整體規劃如何執行分區計畫/地積管制(zoning)？
然而理論和現實總是有差距。理性規劃要能實現，前提是需有份周延完美的城市總體規劃，指導分區計畫，可是總體規劃在各大城市中要不是缺席，就是名存實亡，可嘆的是，作為分區計畫起源地的紐約市[2]竟然也從未落實這一份想像中的總體規劃。換句話說，一五一十地實施分區計畫並不保證任何有遠見的城市規劃，而紐約城市規劃史上唯一的總體計劃[3]被封殺於70年代後，分區計畫就在整體計畫缺席的狀況下，繼續跟著地產利益而精進，在紐約已有許多慘痛經驗[4]。回顧台北和香港，也面臨類似問題。
城市如何發展攸關公眾利益，不管採用哪一種管制術，其實最需要一個公開透明的規劃過程來支撐這套協調機制。香港於2004年修訂城市規劃條例，確保市民對於發展項目能提出意見，是一重要進步，然而，許多搶於條例生效前申請建造的西九龍新建案，就來不及受到民意監察，而那批搶建於2000-2005年的建案都有超大地盤，縱使有法定圖則限制了地積比不得大於6.5，仍形成體積驚人的樓盤。這批惡例點出了現有管制術的盲點——如何切割適中樓盤？以及民意缺席時，發展利益如何挑戰城市極限。
地盤重新分割、發展記憶歸零的魔術
以上試圖釐清規劃概念和管制技術並非絕對真理，以下則藉由美孚的爭議來更近距離地窺看規劃理性掩蓋的發展危機。
一系列美孚調查報導[5]已經揭露了未用盡地積比的偷渡疑雲，以及原石油氣庫用地搖身變為獨立地盤的過程，一般視「發展潛力」為私有財產權的一部分，因而發展強度隨分區計畫調整後，增加的容積產權仍應屬於原所有權人，同理，未用盡的容積/地積也應屬於原所有權人，這點在香港沒有規範清楚乃至於形成灰色區帶可供發展商操弄，而有今日美孚八期的爭議案，令人十分訝異[6]。
此處想繼續前文探討發展強度/密度管制術，來看這個「地盤切割、發展參數重新設定」的問題。 前文已指出香港採用「可接受强度限制法」，沒有總量概念，只是透過不同法例和行政指引來限定每一個地盤，給予發展一定程度的彈性。但這套辦法卻沒有規範地盤如何切割才得宜，更沒有料及發展商的魔術：在已發展地盤中挖出一塊「新地盤」，罔顧其土地發展潛力已參與於前期發展的密度計算管制，換句話說，發展記憶歸零，重新賦與這塊地宛若與整區發展無關的發展潛力。說白了： 如果不能更改發展強度，那麼我們就來造地吧！這個作法如果成為慣例，對於香港採用的城市密度管制術將是偌大威脅，如果採取總量管制，至少還有個整體發展極限拉警鐘; 在香港，如果無限制地在城市內部「造新地」，符合「可接受強度」的各塊地盤加總起來，極可能會是一個令人無法接受的城市，城市發展管理可謂全面失靈。
面對理性規劃的幻想破滅，更需要市民參與監督
城市發展無論好壞，都由市民集體承擔，因此，每個市民有權參與在城市地景變化之中，應是最基本不過的市民權。前述的城市發展密度管制術，不論是容積總量管制或發展強度限制，都只是某一種規劃工具，卻不一定是絕對有效的工具。城市發展管理不應該完全託付專業官僚，還是需要在公共領域之持續監看，不能以「不得干預市場、不得干預私人財產」而完全棄守; 地積比的計算、使用、轉用，不僅需要尊重私有財產，更需在承認城市發展歷史的狀況下做出延續性的考量，相關可行機制留待另文討論。
數字計算不能保證一切，有關城市生活願景，沒有任何單一規劃工具能保證城市正面發展， 必須透過多種工具和語言、概念來反覆檢視，由健康活潑的都市政治來決策。尤其，城市規劃有其難以迴避的底層矛盾，它總是基於一組產權關係來運作，卻需盡力回應私人和公共之間不易清楚定義的社會、人文、生態關係，種種難題，都該讓更多公共討論和市民參與規劃來協助推進，不是黑或白那樣簡單的絕對關係。城市規劃可能永遠都無法如二十世紀理想地「指引」城市變化，但二十一世紀的人們應該有權力要求參與，共同承擔，拒絕活在一個刻意遺忘的城市。
(待續)
註：
1 可參考刘冰冰 杨晓春 朱震龙[香港密度管制经验及反思]，2011中國城市規劃年會論文。 http://www.planning.cn/detail.asp?id=529&cat=006
2 紐約市於1916年首創分區計畫法(Zoning Law)，為了解決當時過度建築影響都市空氣、日照、街道空間。分區計畫繼而於1961年有重要改革。參考 http://en.wikipedia.org/wiki/1916_Zoning_Resolution
3 紐約市城市總體規劃於1969年完成，然而當時地產界紛紛反對，幾乎沒有落實。
4 資深規劃師Tom Angotti在其著作[New York For Sale]對此提出嚴峻質疑。Angotti, Thomas. 2008. New York for sale community planning confronts global real estate. Cambridge, Mass: MIT Press.
5 同前，還可參考 http://www.inmediahk.net/美孚調查系列三：文件揭新世界批路權起樓-管理公司多次出賣美孚居民; http://www.inmediahk.net/美孚調查系列二：新世界梁志堅披露美孚再開發三黑點
6 參考 http://www.inmediahk.net/美孚調查系列一：看清地產商如何「偷竊」剩餘地積比