社運

戳破土地供應不足的迷思——「不是土地供應」研討會

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(獨媒特約報導)政府「東北發展規劃」近日再次促使爭議,令香港人再一次意會瀕臨失去的自主權利,意識城市土地被規劃的危機。本土研究社早前已聯同香港理工大學社會政策研究中心舉辦「不是土地供應」研討會,檢視房屋政策中常言及的「土地供應不足」之說法,以及土地有否獲得妥善運用。經逾年研究後報告出爐,指出問題核心為政府人口推算長期有誤,以及土地分配規劃出錯引致。研究社認為政府長期掛在口邊的「土地供應不足」問題,僅為政治化妝術,以掩政府政策失誤。研討會中各講者分別點破地少人多的迷思、重倡住屋權的旗幟。

「地少人多」錯誤推論建基於錯誤推算

本土研究社的研究中指出,「地少人多」土地不足的說法全為政府誤導。研究員鄒祟銘表示此為謊言。鄒認為政府的房屋政策長期出錯,實源於三大錯誤前設,分別為人口推算、建屋需求及土地供應不足,因而得出錯誤的「建立土地儲備」的結論。鄒指出,曾班子
去年推出的優化土地諮詢,便是建基於2039年將有890萬人口的前設。政府假設2039年人口將增長達180萬人,依樓宇「相約發展密度」計算,估算屆時將需要4,500公頃土地。鄒批評為當局經常基於錯誤假設,高估人口,其人口推算的步驟亦「錯得好離譜」,並指學者如香港大學統計及精算學系講座教授馮榮錦近月便曾撰文批評統計處經常高估未來人口,指處方「估算的跟實際數字相差十分大」,質疑當局人員有欠專業,建議加開助理統計師(assistant statistician)。

人口推算失誤已成陋習

鄒祟銘續指,政府1998年時推算香港於2011年將有840萬人口,但2001年至2011年,香港人口只由670萬增至707萬,推算嚴重失準。鄒亦指政府每年高估單程證發證比例,從而推高人口統計。有關證件發出限額為5.5萬,但2007-2011年間,政府平均只發出約4.3萬張證,每年因此高估1.2萬人口。鄒認為若減去此一錯誤假設,「人口升幅已減33萬」。鄒續稱,梁振英將雙非叫停後,官方就2041年的最新人口估算,只有847 萬人口,減少近40萬人口。換言之,預計4,500公頃的土地需求,可即時下調至3,300公頃,鄒直斥政府的土地供應諮詢可以全盤拋棄,「因為成個假設錯晒」。

土地規劃失誤 建屋比例懸殊

此外,鄒祟銘批評政府土地政策失誤,未有善用土地面積興建住屋。鄒指「啟德計劃」佔320公頃土地,只有9公頃來用興趣公屋,而「新界東北發展計劃」 土地面積佔780公頃,僅30公頃預留興建公屋,但這少量的土地卻要容納近50%人口,當中住屋用地8成為私樓地產項目,公營房屋用地只佔2成,比例失衡。鄒指出,董治年代,8萬5政策下的公屋、居屋與私人樓比例仍為6:4(5萬公屋或居屋:3.5萬私樓),但住屋用地在近屆政府規劃下,完全由「私人(樓宇)主導」,2011年施政報告更指,未來的公屋及居屋與私人樓比例將為4:6。

適量運用土地 足容納人口增長

鄒認為只要建屋模式適宜,適量土地已經足以容納人口增長。鄒以啟德發展計劃為例,指出1萬公屋居民只需 2.7公頃土地,住屋用地面積只需351公頃的公屋土地,已可為逾130萬人提供居所,批評現在政府的住屋建設模式不適合目前處境。另外,鄒亦認為市民普遍以為「香港樓逼」,是因為「公屋、居屋比例太多」,只要改善住屋密度,便可以改善居住質素。但實際上,居住密度多集中在私人「屏風樓」上,比居屋、居屋的問題大,香港住屋「並非局住密度太逼 ,而是居住密度太集於某些樓上面」,令「發展密度不平均分配」。

政府囤積住宅用地 致住屋短缺

另外,鄒祟銘認為早前政府透露的數字,已證明土地供應不足以致香港住屋短缺的論述有誤。鄒引用前規劃署處長麥齊光提供的政府現有空置土地之數字,指出全港空置住宅用地達2,154公頃,市區如荃灣和沙田已有630公頃空地,但本年度至今,只曾勾地17.6公頃。換言之,香港住屋用地實為充足,現況反而是政府坐擁大量土地,但久久未作建屋之用。

資訊封閉 市民無從置啄

對於政府新推出的《優化土地供應策略:維港以外填海及發展岩洞》方案只談填海選址,卻不談填海之後用途,將使新得地淪為上世紀90 年代西九龍填海區的結局,佔地逾340頃的填海區,原意為減低油尖旺區居住密度,疏散適時擠迫市區,最後卻成豪宅炒賣集團如凱旋門,密度更高,填海得地作用完全被扭曲。

鄒亦批評政府不交代土地用途,將導致另一個問題—土地「狀況封閉」,市民毫無知情權可言。鄒指審計署為此曾多作批評,政府收回土地後,市民難以得知土地「幾時拍賣」及「賣俾邊個地產商」、及「幾時變為房屋項目、住宅用地」,特別在有關土地獲城規會通過,置入資料庫後,整個過程市民無從得知,完全「黑箱作業」。

梁十招影響社區發展 強搶民地不留情

另一本土研究社成員陳劍青認為,梁振英政府近月推出的樓市十招,不但影響原有社區發展,當中很多方案亦實為虛招,部份新招如強
搶民地,令一些本在工廈營運的人無法再經營。

陳認為政府需改變思維,由從「土地供應」入手,改為著重「土地分配」,例如將公屋居屋的比率上調。陳亦建議政府「不應從量去諗」,而應從「質」入手,並表示大眾需要細慮香港是否仍要朝1,000萬人的大都會方向發展。政府亦應善用土地資源,先開發已破壞土地,並「以人為本」,「棕土優先」及考慮改建軍營用地。政府更要改變以財政收益主導土地用途的思維,將土地決策「民主化」,長遠與市民共商香港的土地承載力;所有土地亦應納入勾地表之內,以防發展商控制土地供應。陳並提出六大方向、十大建議,解決本港住屋發展問題。

(一)整體土地發展策略
1. 政府要將勾地表中的大量土地抽出作公營房屋發展,並建立參與機制
2 . 配合「點對點式」的土地發展模式,針對性解決個別問題,如劏房及青年居住等,以令土地發展的目標更為清晰
3.土地決策部門透明化,將土地諮詢委員會的會議記錄及文件公開,亦須將相關土地資料公開
4. 使用棕土、軍營(例如九龍塘軍營)作優先發展

(二)房屋政策
5. 政府重新主導房屋發展,重掌單位供應發展權檢討公私土地分配比例,建議公屋、局屋及私樓各佔1/3
6. 取消低密度豪宅發展
7. 使用混合式房屋發展,樓層不高,最多十層八層,但屬公營房屋

(三)財政安排
8. 將「基本工程儲備基金」撥入經常性開支,以免賣地所得又再投入基建,政府亦應減少對土地收入的依賴

(四)人口估算
9. 建立整全的人口政策框架,人口問題先以人口政策解決,如單程證審批;並儘快推出本地未來人口政策的公眾諮詢。

(五)土地儲備
10. 建立持續監察土地資源使用的參與機制;必須為建議新增土地訂明長遠規劃方向,以令市民可作監察及衡量土地是否適合作土地儲備。

鍾劍華:「住屋權」為基本人權

理工大學社會研究中心主任鍾劍華認為,住屋及居住權及人類權利,必須獲提倡及保障。鐘劍華指住屋權概念早於1917年墨西哥的法例中已有,但卻甚少為香港傳媒及政府提及。外國學者早已提出「社會權利」,包括住屋、退休保障等。事實上,1948年的《國際人權公約》、1966年的《經濟、社會及文化權利國際公約》、1976年的《溫哥華宣言》以及1996年的《伊斯坦堡宣言》,居住權及住屋權已被視為基本人權一部份,須獲保障。近年來,「充足住房」的概念更獲得確認,如屋內要有足夠設施,有水有電,住戶不需人分享共用房屋及樓宇支出不應超過家庭收入30%。

照顧原有居民的權益

另一個獲得發展的概念為「土地公義」與「原有居民」的權益。鐘劍華指,只需在當地生活,並對經濟有貢獻者,便已為「原有居民」。政府發展時需考慮當地居住人士的需要,這不單是現行香港刻下定義的「原居民」。鐘認為,新界東北發展計劃或洪水橋發展計劃中,當地的居民權益權利便無法得到充足照顧,洪水橋一例中,政府報稱的公眾參與,更只諮詢現行香港定義下的「原居民」,漠視其餘居民權益。

英法城市規劃 民間共同籌建

鐘劍華更提出英國及法國兩個社區發展例子,認為兩例皆有關注「原有居民」權益,可為香港參考。鐘指法國巴黎於2005、2006年推出非倫敦化計畫(Delondonization), 規定傳統街道需獲保留,以保傳統,另外規定大財團不得租、併購該處路邊小店,如小書店、小畫廊、畫廊及麵包店。另一個例子是2008年,英國推出市區更新運動(CommunityInitiative),進行市區重建,接近「需求主導」更新一類計畫。計畫內容大抵是,民間若認為有更新需要,便自發組織合作社,再尋求政府給予意見,若該計畫可行,政府便會協助融資安排。有權組成者皆為居於當地的人,但不局限於業主,租客亦有權作決定。有一個社區便被改建成更加具南亞色彩的區域,變成當地人平日的一個旅遊熱點。

房地產政策傾斜

不過對照香港,鍾劍華認為目前房地產政策的偏向是一個很難扭轉的局面。儘使香港想行市區更新,搞本地經濟,但香港市建局實際與財團合作。自80年代起,土地問題開始無法被正視,在中英角力下及本港富商建議下,政府撥出土地必須先得到中英土地委員會確認,有關撥地更不得多於50公頃。87年的「長遠房屋策略」更明示私人房屋主導的趨勢。鍾認為過去30年,房屋土地問題趨向單一發展,地產霸權亦由此產生,過去所有新樓,幾乎悉來自八大地產商,單計今年上半年批出的9,000個新建單位,便屬其中兩大地產商。香港的土地規劃亦因此出現問題,劃作丁屋之地近50平方公里,實際卻只住20、30萬人,但住屋貧窮問題便已牽涉十幾二十萬人。鍾表示整個土地規劃及發展中,房屋發展及土地發展被論述成改善個人生活及改善財政的資源,這是一個「不幸的結果」,但「必須要面對的現實」。

突破共同利益網的綑綁

鐘認為大家都被「綑綁於共同利益網」,方法如加稅、減福利、私樓附近興建公屋及居屋都會有反對者。大眾必須「盡量擺脫太過個人的利益考慮」,回歸基礎並思考基本價值,推動社會有一個更廣闊開放的討論;社會亦應要求政府從更公平廣闊的理念去思考問題,方是合理起點及有機會「擺脫困局」。

綠色城市發展 保護僅餘鄉郊景觀

此外,長春社高級公共事務主任吳希文亦就綠色空間及鄉郊發展提出數點說法。吳認為政府目前無需急於開發農地,但其保育底線卻一直降低,如特首梁振英便曾明言想發展邊境禁區,指香港目前保育太多,浪費土地。政府有意將農地改作其他發展,故常貶低農地價值。大眾未來必須重點留意部份綠色土地,例如邊境禁區、毗鄰后海灣的濕地及新界農地。

吳指,農地價值代表多元化價值,對鄉郊景觀甚為重要,保育亦代表對原居民居住權的尊重。他舉例如北環線的鐵路,其上蓋建築便推高了沿線發展密度,嚴重影響鄉郊景觀。吳批評政府經常說「已保育」,但僅限於多數高地風景,低地風景卻大多為遺漏,有必要為政府重視。

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