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胡紅玉,妳明白政黨的困境嗎?

文:陳家祺

行政會成員胡紅玉5月28日接受《信報》專訪時,說香港的民主派政黨要有執政黨的思維,不能事事反對,因此要通過政改方案。其實,每當有民調顯示香港的政黨評分下跌時,都會有些評論員走出來說香港政黨給人「有破壞無建設」的形象,更有人以此說明香港不應有民主政制。政黨予人負面的形象,當然與部份抱著投機心態、沒有治港理念的政客有一定程度上的關係。但是,當我們不斷指摘政黨、要求政黨做甚麼時,也要明白在香港的不民主的制度下,政黨能夠做些甚麼。筆者希望綜合香港一些學者的分析,指出一些「政黨無用」的制度性原因。

立法會議員的弱勢

筆者一直說,《基本法》是香港民主政治發展的一大阻力。根據《基本法》第74條,立法會議員不能夠提出涉及公共開支、政治體制、或政府運作的法案,而涉及政府政策的法案,則要有行政長官的同意才可提出。在沒有實際的立法權力下,即使各個政黨有好的政策建議,也不能透過建制把他們變成法律,切實執行。例如自由黨前陣子大力提倡「流轉公屋」的建議,也不能透過它的立法會議員在議事堂內以審議法案的態度認真討論。

相比起來,在九十年代中,由於當時的立法局議員在此方面的限制沒有這麼大,他們可就著他們所倡議的管治目標提出條例草案。即使他們的草案最終沒有成為法律,也能以此作為武器,逼使行政機關作政策上作出回應和讓步。例如,1995年10月政府提出以「補充勞工計劃」取代「一般輸入勞工計劃」,把建議輸入的外勞上限由25,000個降低至5,000個。在職工盟和民主黨的議員都準備提出議員名義條例草案,希望進一步減低外勞限額的情況下,政府被逼讓步,把外勞上限減至2,000個。另外,胡紅玉在1994年以立法局議員名義提出《平等機會條例草案》,雖然最後不獲通過,但政府隨後則在政策上作出回應,提出《性別歧視條例草案》,最後在1995年成功通過了《性別歧視條例》。(註1)

回到現在,政黨人士一方面不能夠在行政機關擔當要職(唐英年在2002年成為工商科技局局長時,也要退出自由黨),另一方面只能在沒有立法主動權的立法會內,當個無權力的「立法」者,試問政黨又有多大程度上可以「做實事」、有何能力把提倡的建議變成政策?政黨的立法會議員除了更嚴謹地審議政府提出的法案,擔當把關的角色(有些人可能會因此覺得他們是妨礙施政),又能夠做些甚麼?

區議員的無能為力

政黨的舞台除了是全港性的立法機關外,也可以從地區行政著手。可惜,現時香港的地區行政架構與立法會一樣,同樣是不利政黨發展。在2000年巿政局和區域巿政局(兩局)被廢除後,地方行政的民意代表就只剩下區議會。但是,區議會只是一個諮詢性的組織,沒有太多的實際權力(註2)。我們經常會戲謔某黨的區議員「成功爭取」了甚麼甚麼,卻鮮見區議員會說自己「成功落實」了甚麼政策。本來,政黨人士在區議會取得一些成功後,可進一步(透過選舉)投身兩局。在兩局內,政黨的代表就可以發揮其作用,真正管理地區事務,例如垃圾收集、發酒牌、環境建設、社區設施例如圖書館的管理等等。沒有兩局,政府把上述地區管理權收回中央,各個政黨的議員又少了一個能真正為巿民服務的場地。

此外,現時每個區議會選區平均只有大約二萬人口,覆蓋的範圍不過是三四個屋村。在兩局被殺後,政黨內除了少數人士能進入立法會外,很多就只能一直留在區議會,無望「更上一層樓」,當個有更大民意基礎、負責地區更大的民意代表。結果,本身已經無甚權力的區議員,一方面只能夠關注一個非常細小的地方事務,另一方面又沒有誘因去發展更宏觀的管治視野,從而在政途上健康發展。筆者見到一些區議員連「成功爭取」了行人過路處的綠燈延長了兩秒,都要掛個街版大賣特賣,就為區議員的無能為力感到悲哀。在這樣的制度下,我們又怎能寄望政黨人士可以累積管治經驗,做出實際的成績和改善政黨形象?

一面打壓發展,一面要求更多

除了上述原因外,功能組別選舉的小圈子特性、不開放的大氣電波等等,都可以解釋政黨不能「實幹」的現象。篇幅所限,有機會再述。此文所提出的因素,可以總結為在香港的不民主政制下,各個政黨的議員一方面被寄予期望,另一方面則要面對殘酷的現實:香港的真正管治權,其實不在各個民意代表手中!建制中人怎能夠一方面從各個途徑打壓政黨發展、縮小它們可以做的事,另一方面又要他們負起執政黨的責任?在政界已打滾多年的胡紅玉,妳又是否明白香港政黨的困境?

註1:有關更多議員條例草案的事例,請參閱周栢均:〈非官方議員條例草案對行政主導政府作出的考驗〉及蔡子強、劉細良:〈九七回歸前夕的香港行政與立關係〉,同載成名(主編)(2003):《香港政府與政治》,香港,牛津大學出版社。

註2:民主發展網絡(2006):《改革地方行政建議書》,http://www.hkddn.org/public/20060216-HKDDN-Proposal.pdf,瀏覽日期:29-05-2010。