月前法律改革委員會公佈《慈善組織》諮詢文件，建議應在香港為慈善組織引入範圍廣泛的規管機制，並成立慈善事務委員會規管慈善組織，諮詢將於下周一(2011年10月31日)截止。
若法改會的建議最終獲得接納，將會嚴重扼殺民間團體的活動空間，令民間團體難以參與倡議活動，並受制於權力過大的慈善事務委員會。香港人權監察呼籲各民間團體向法改會提交意見書，特別提出以下意見：
- 將「促進人權」列為慈善宗旨；
- 取消慈善組織「不得涉及政治」規定，正面肯定慈善組織可以從事政治活動，包括就各種法律、政策和行政做法進行倡議工作；
- 反對設立權力過大，極易濫用權力而干擾慈善團體的事務、以至扼殺它們的生存空間的慈善事務委員會
要解決現存籌款問題，毋須成立龐大機構，而是可以透過改善現行監管機制和提高透明度，讓公眾監察及自行決定是否捐款。若必須立法以釐清和擴展慈善宗旨的法定定義，甚至設立一份清楚的慈善團體名單，以及小組聲稱的低度管制，則只需略為修訂《稅務條例》，而毋須另立慈善惡法。
以下是一群民間團體撰寫的意見書內容評點，供各團體及公眾人士參考。
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慈善組織諮詢文件 意見書內容參考
(第二版)
29-08-2011
此參考文件旨在幫助團體撰寫意見書，就諮詢文件有爭議性的內容發表批判意見。團體可參考以下列點意見，選取合適及符合其團體立場的部份，加進自己的意見書中。
慈善團體諮詢文件，可於此處下載：連結
就諮詢文件發表意見，請寄至慈善組織小組委員會秘書 (傳真：2865 2902；電郵：hklrc@hkreform.gov.hk)
如對此文件內容有疑問，請聯絡區美寶 mau@amnesty.org.hk。
整體意見：方向錯誤，令規管倒退
1. 香港就慈善組織出現的問題，相對商業公司、公營機構甚至政府部門，其實並不多見。商業公司的操守問題、政府部門亂用公款的行為比比皆是。將並不嚴重的問題說成嚴重，將之放大並引入全球最嚴苛的法例來規管慈善團體，如此方向，不單無助鼓勵香港慈善事業，反而製造不必要的屏障。慈善組織會非常歡迎以待對商業公司、公營機構甚至政府部門的同一把尺，來接受市民監察。
2. 立法旨在「提供現代化和精簡的慈善法框架」[1] ，但其詳細建議則反其道而行，不單未有在現有普通法和成文法框架下為慈善團體開創更大的空間，反而使更多慈善團體因此受更大而不必要的制肘。現時得市民認同為社會公益但未符合普通法下慈善資格的團體，例如促進公眾參與運動的團體，在建議中一樣未能獲得慈善資格；現時的享有慈善免稅地位的團體，卻可能因為行文和新法各式各樣的條文，例如條文不能夠完整反映普通法判例，以及建議中對所有類別均額外訂明的公益要求，因而隨時可能喪失慈善地位。
3. 諮詢文件大部份建議針對某部份團體，尤以政策倡議、財政獨立、規模不大、向廣大市民籌款的慈善團體所受規管最嚴苛，反之，規模大、財政依賴政府、部別財團及個人大筆捐款的團體，則影響最小。
4. 諮詢文件雖引述大量外國法例，但卻有選擇性地對政府和嚴苛監管有利的條文作出建議。一、文件未有分析香港政制與英國、澳洲、新西蘭等民主國家政制的異同，及其慈善法的相關制衡機制(如委員會的組成、民主成份、獨立地位等)；二、文件未有分析其他國家訂立慈善法當時的背景(如部份國家訂立新慈善法旨在配合當地相關反恐政策)，而香港未有相應的理據抄襲外國某些法定權力；三、文件隻字不提外國民間和反對黨對當地法例的批評和建議。如此片面的建議，恐怕只會扼殺慈善團體的空間，無助協助團體改善運作，向公眾負責。
5. 報告書大部份的建議，如在一個有民意授權的政府，以及有清楚的制衡機制下，尚要小心估量建議會否損害公民社會的發展。而在完全缺乏這個社會條件下，報告書的建議，只會為希望窒礙公民社會發展的人，提供有效而方便的藉口和工具。建議中有關慈善委員會的組成，其對慈善組織的專業認識，及向誰問責等關鍵問題，都是一片空白。在此虛幻不定的基礎上，實難貿然贊成報告書內的建議。
A. 人權必須認可為慈善宗旨
(諮詢文件 5.101-5.111)
意見：
1. 建議書中75頁5.112段「對於促進人權也可以屬慈善性質的建議，小組並無異議。」可是至79頁在方格中最後一段卻說「促進人權﹑衝突的解決或和解等宗旨應否納入慈善宗旨的清單，我們歡迎公眾發表意見」，小組立場前後矛盾。
2. 人權是普世價值，香港《基本法》的不同章節，以及《香港人權法案條例》，均訂明了人權保障。再以英國為例於1998年當《人權法》確立後亦即馬上修改《慈善法》至使人權屬於慈善的宗旨[2] 。其他重要的普通法地區在立法處理慈善團體的議題時，均把「促進人權」列入慈善宗旨之列，並無爭議。諮詢文件在提出諮詢時，並無建議納入的立場，難怪被人質疑。
3. 多條人權公約適用於香港，包括《公民權利與政治權利國際公約》﹑《經濟﹑社會及文化權利國際公約》﹑《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》以及消除婦女和種族歧視和促進殘疾人和兒童權利的公約，這些公約對香港有約束力，特區政府尤其有責任尊重公約中確認的人權，以行政立法和司法等各方面的措施，促進落實人權。不少慈善團體亦以這些人權公約為工作指標，以《消除對婦女一切形式歧視公約》為例，公約本身亦訂明締約國須為履行這些公約的義務提供撥備。
4. 現今獲廣泛確認為慈善宗旨的類別，均與政府政策和法律關係密切。而且政策倡議和改變政府法律等手法早已獲普遍認可為達致以上慈善目標的正當手法，很多慈善機構都有從事這樣的工作，故獨因政策倡議於而將人權剔除在慈善範疇之外，並不合理。
5. 現時諮詢文件建議中的十三項慈善宗旨中，除保護動物權益外，均涉人權。正如聯合國《維也納宣言和行動綱領》指出，一切人權均是普世性的，是互相聯繫、相互依存及不可分割的。若只選擇一些納入慈善定義內，排斥其他，均是違反人權原則的，並不可取。
6. 聯合國《人權捍衛者宣言》[3] 則指出政府負有首要責任和義務保護和促進人權自由，應該認識和尊重人權組織和人權工作者在促進和捍衛人權的作用和責任，支持人權團體和工作者的工作。把「促進人權」列入慈善宗旨，給予促進人權的非政府組織慈善地位，是應有之義。
B. 一刀切將「推廣宣傳」和「政治活動」剔除慈善範圍以外扼殺團體倡議政策空間
(諮詢文件 5.102-5.111)
意見：
1. 相對政策倡議，一般被視為慈善之提供公共服務團體均對政府政策和法律有所影響。若團體有效提供某項公共服務，減少政府對提供相關服務的迫切性，則可能延緩相關政策制訂和政府稅收資源的投放。[4] 政策倡議則通過另一方式同樣地影響政府改變政策，增加或減少資源投放到某項公共服務。既然兩者皆對政府政策有所影響，只要符合慈善宗旨，提供服務及政策倡議均應獲接納為慈善，不應只針對政策倡議的手法。
2. 在如英國等地區，市民漸漸疏遠政黨和傳統政策參與方式，反之，團體的單一議題政策倡議和志願活動則日漸蓬勃，因此英國民間早已提倡放寬慈善團體進行政策倡議等工作，協助民主決策過程並制訂有利大眾的政策，[5] 促使了英國政府和慈善事務委員會放寬有關規定。香港市民政策參與渠道已嫌不足，政黨政治和為政黨利益服務的政治遊說工作亦未及其他地區普遍，因此更需要民間團體的政策倡議工作，促使政府制訂對社會大眾有利的政策。政策倡議工作，只須不涉及直接為個別政黨或候選人助選，便應獲接納為慈善。
3. 現今獲廣泛確認為慈善宗旨的類別，如防貧、推動公民意識與社區發展、促進人權、推動環境保護等，均不能與政府政策和法律割裂。政策倡議和改變政府法律等手法早已獲公眾認可為達致以上慈善目標的正當手法，故獨剔除政策倡議於慈善範疇之外，並不合理。
4. 諮詢文件只界定「試圖令人支持或反對改變法律或改變中央政府、地方主管當局或其他公眾團體的政策或決定」為非慈善，但未有界定「支持政府執行現有法律」為非慈善。[6] 如果此情況發生在要求最低工資立法而政府未有支持立法的場合，可能導致倡議立法的團體不能成為慈善，支持維持原狀的團體成為慈善；後來政府改變立場支持立法，有關情況則倒轉，要求立法的成為慈善，要求政府改變決定的成為非慈善。此做法有違常理，亦造成不公。
5. 根據香港《社會工作者工作守則》，倡導法律改革乃社工職責。「當政府、社團或機構的政策、程序或活動導致或構成任何人士陷入困境及痛苦，又或是妨礙困境及痛苦的解除時，社工認同有需要喚起決策者或公眾人士對這些情況的關注。」「社工認同有需要倡導修訂政策及法律，以改善有關的社會情況，促進社會的公義及褔祉。社工亦認同有需要致力推動社會福利政策的實施。」 [7]
6. 國際標準亦定義社工為提倡社會轉變。「專業社會工作提倡社會轉變，解決人際關係問題以及個人的充權和自由，藉以改善人類的福祉。」[8] 引用英國過去案例假定「法庭無法判定所擬出的法律變更會否令公眾得益」[9] 而將政策倡議工作剔除於慈善宗旨以外，已屬過時及違反國際大趨勢。
7. 慈善組織可進行相關政治推廣宣傳或政治活動但「必須只是為了協助有關組織貫徹其慈善宗旨」 [10]，並「有必要確保此類活動並非而且不會成為慈善組織存在的原因」[11] 。此「協助」定義過於模糊，容易造成慈善事務委員會濫權，並對慈善團體引起震懾效果，使團體不敢進行政策倡議工作，令慈善工作受到不當的障礙。根據英國的調查顯示，縱使英國慈善事務委員會指引表示慈善團體「可在某一段時間內，投放全部資源到政治倡議工作」[12] ，45%受訪團體以為他們只能放11-20%資源到政策倡議工作，25%團體以為他們只能放20-30%。 [13]
8. 「協助」原則對大機構有利，對小機構不公。舉例說明，全年總開支只有500,000元的團體A將60%即300,000元的資源投放在減少溫室氣體排放的政策倡議和政治遊說工作，但全年總開支達90,000,000元的團體B將1%即900,000元的資源投放在同樣的政策倡議和政治遊說工作，其他開支則投放在國外人道救援工作。在「協助」原則下，很可能會導致團體A不獲慈善資格，團體B因得其他人道救援工作的保護獲慈善資格，但團體B在政治遊說的影響力和投放資源比團體A還要多。 [14]
9. 有指諮詢文件未有阻止政策倡議團體以非慈善團體方式運作。事實上，政府早已向廣大市民、大小企業和機構提供各式各樣的稅務寬免，但政府並沒有要求限制這些個人和企業的政策倡議和政治遊說工作，若反其道而行只限制資源已經有限的民間團體的倡議工作，實不合理。政策倡議和政治遊說工作是言論自由的其中一個重要元素，不應因稅法等無理限制。 [15]
C. 慈善事務委員會成慈善團體頭上的一把刀
(諮詢文件 第6章)
意見：
1. 諮詢文件在參考其他地區的例子時只提及成立慈善事務委員會的需要、權力，卻未有參考其他地區的法律制度、政治制度和慈善事務委員會的獨立地位和權力制衡等內容，令人質疑諮詢文件避重就輕，為收緊民間團體活動舖路。
2. 諮詢文件提及最多的英格蘭威爾斯慈善事務委員會，為獨立的法定機構，免受行政機關和受監管團體影響。[16] 慈善事務委員會直接向國會負責，並就其執法權力直接向高等法院負責。[17] 此設計可使慈善事務委員會免受政府干預，亦可阻止政府干擾慈善團體運作。香港尚未有直接向立法會負責的法定機構，可見香港的政治制度與英國並不相同。以英國為例子引證香港需要慈善事務委員會並擁有與英國慈善事務委員會相似的權力，理據並不充分。若香港成立權力類似英國的慈善事務委員會，而缺乏相應的獨立地位和權力制衡，容易成為政府政治審查和干預慈善團體運作的工具。
3. 諮詢文件建議當慈善組織在管理上出現「行為失當」或「管理不善」的情況時，慈善事務委員會應獲賦權保護慈善組織的財產，權力包括委任額外的慈善組織董事、暫停董事或高級人員的職務、把慈善組織的財產歸屬官方保管人等。「行為失當」或「管理不善」定義模糊，由一個缺乏民意基礎、缺乏制衡和無獨立法定地位的慈善事務委員會擁有以上權力，形同給政府一把壓制民間團體的尚方寶劍，隨意干預民間團體的運作，非常危險。
4. 諮詢文件建議慈善事務委員會可自發調查慈善組織或其高級人員管理不善或行為失當的個案，如上項，「行為失當」或「管理不善」定義模糊，由一個缺乏民意基礎、缺乏制衡和無獨立法定地位的慈善事務委員會擁有以上權力，連向法院申請許可也不用，形同給政府一把壓制民間團體的尚方寶劍，隨意干預民間團體的運作，非常危險。
5. 諮詢文件建議慈善事務委員會拒絕某項註冊申請的剩餘權力，以便在某些機構看來符合慈善組織準則的情況下，仍有權拒絕這些機構註冊，「好處之一是它能有更大的彈性來處理註冊申請」。這種行文不清、字義含混、缺少起碼酌情權行使指引的授權，完全違背「依法規定」原則（Prescribed by law）的基本要求，出自法改會的一個屬下小組，實在令人側目。在香港的制度下，這並非給予公眾彈性，而是給政府當局彈性進行審查和干預。
6. 諮詢文件建議團體如遭慈善事務委員會拒絕註冊或某類決定不服，要逕自向高等法院原訟法庭提出上訴，但未有考慮其他低本較低而令公眾信服的仲裁機制，也無類似外國的簡便的行政申訴機制，徒為受屈人增添高昂訟費和複雜程序的阻力，無必要地大大增加慈善團體的運作成本和困難，對規模較小而無法承擔法庭開支的團體而言，等同任由慈善事務委員會宰割，委員會權力變得缺乏實質的制衡。
7. 諮詢文件未有處理如街坊福利會等按照《社團條例》註冊但未有向稅務局申請豁免的團體，在新慈善法生效後，會否受到影響。根據理解，香港現有眾多類似組織，而諮詢文件提及的受影響團體數目只限現已向稅務局申請豁免的團體。若這些團體亦受影響，諮詢文件則低估了有關立法對民間團體和社會帶來的深遠影響。法律改革委員會應擴大諮詢範圍，邀請此類團體給予意見。
D. 籌款活動
(諮詢文件 第9章)
意見：
1. 政府現行對籌款活動的規管，一方面停留在數十年前社會對籌款的想像，也因此其出發點都只是在“維持公共秩序、保持公共衞生及防止賭博的措施”。規管的目標以販賣、獎卷及在公眾地方籌款，而報告提到的其他形式都沒有規管，而只以指引加以說明。
2. 籌款活動一如其他市場活動，隨著社會變化，而形式改變，而且是一門專門的以市場學為基礎的新學問，包括捐款市場調查、籌款工具分析、成本及回報計算、數據管理等。外國亦慢慢成立有關籌款的專業團體。
3. 委員會在眾多籌款活動及程序，卻只針對職業籌款人的活動作指引及規管，有欠公允，委員會對職業籌款人所引起的所謂“問題”，說不出一個所以然來。委員會能想到的原因，只有在 9.50中說“現時捐款人如簽署常設指示捐款給某個慈善組織，他有可能不知道捐款的募集人其實是受聘於慈善組織而代其籌款，而且部分捐款會用於支付此等職業籌款人的酬金。”因此建議一系列披露的項目。
4. 如果知情權是重要，那捐款者對以下的籌款活動所需要的酬金，也應該知悉：
a. 電視台製作籌款節目的成本及演員酬金
b. 公關公司為團體舉辦的籌款活動的費用
c. 信用咭公司向慈善團體抽取的網上捐款服務費
d. 銀行向慈善團體收取的自動捐款轉賬的年費及服務費
e. 公益金的行政成本及籌款活動的總人力成本
f. 慈善團體自己搞的籌款活動的所有成本（包括籌辦活動過程中的所有人力成本）
g. 所有籌款活動的投資回報比率。
當所有成本都作全面及透明的披露，才是公平的做法。
5. 另外，不少慈善團體亦以“社會企業”的名義，營運生意，其目標大部份都是希望創造收入，以補貼一般服務。那這跟一般籌款活動有什麼分別？這類活動的所有職員營運人員，以委員會的邏輯，也應披露其酬金；營運中的合約伙伴也應披露訂立的書面協議。
6. 委員會的精神似乎傾向以刑事檢控，作為對違法的慈善組織的處理。9.56提到“部門就違法的慈善組織提出檢控的職責和權力，應改由警方或其他相關主管當局擔當和行使” 。
7. 香港就籌款方面出現的問題，其實不多見，委員會能舉到的例子，就只是9.46有關一組織創辦人被定罪後，網站的捐款沒有停止一例。說明業內的籌款活動，雖專業水平有異，但操守是有水平。
8. 因此未來慈善委員會的工作，目標應在引導及協助慈善團體，以更科學及專業的籌款活動，而不是動輒由警方刑事檢控；同時，委員會更應教育公眾接受籌款活動的多樣性及市場特質，這才是最重要的策略目標。
E. 不要慈善法的改革
1. 若果法改會慈善法的工作小組有心將慈善定義擴展放寬和明文化，只須修訂稅務條例的釋義條文，完全不需慈善廿三條立法，設立慈善事務委員會等。
2. 要促進慈善組織的透明度，在立法前可以考慮一些行政改善措施，例如可以如申訴專員所言，推動一個自願公開資料的機制，讓捐款人自行決定是否支持或支持哪些慈善活動或慈善團體。當局和社聯應該加強教育捐款人妥善選擇捐款對象。此外，當局亦應設立一跨部門的機制，適度地管理街頭籌款活動，並及早公布得到許可的籌款活動的相關資料，並可設立查詢熱線，協助市民核實街頭籌款是否得到批準的等行政安排。
3. 若有必要，亦可稍作修訂《稅務條例》，例如授權稅務局在互聯網等途徑公開慈善組織提交的年報和核數報告等。
4. 現時慈善組織並非「無王管」，而是已有很多報告和監管機制，包括社會福利署就政府資助項目及籌款牌照的相關報告，稅務局的定期檢討慈善免稅，公司註冊處的法定年報等要求等等。這些報告和監管，已發揮了不少監管的效力。何況律政司有權向法庭申請，行使保護公益善款的權力和責任。
5. 諮詢文件過度漠視這些規管和報告要求，並未向公眾作應有的強調和交代。尤其在報告和審議過程中，部份團體更因報告中披露參與爭取改革和關懷人權受侵犯的活動和手法，而遭到稅務局選擇性地質疑和針對。如此種種，都應讓公眾知悉，以讓市民作恰當的決定。
F. 結語
6. 我們認為法改會有關工作小組，應該為擴展放寬慈善的宗旨，至包括人權及促進公眾參與運動等範圍，並為慈善組織參與倡議活動、以及為慈善目的進行的政治活動（尤其從事爭取法律和政策改革工作），大幅擴闊空間，並提供明確的法律保障。我們明確反對，將促進人權剔除在慈善宗旨之外，反對訂立任何慈善廿三條，尤其設立慈善事務委員會。
註：
[1] 諮詢文件引言2
[2] http://www.charitycommission.gov.uk/Publications/rs16.aspx
[3] 詳稱Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms. 網址：http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/%28symbol%29/a.res.53.144.en
[4] 0.3.4 Baroness Helena Kennedy, “Report of the Advisory Group on Campaigning and the Voluntary Sector” (therafter “Kennedy Report”), London, 2007 year. Available at: http://www.ncvo-vol.org.uk/sites/default/files/Advisory_Group_on_Campaig...
[5] 0.2.1, 0.2.3 Kennedy Report
[6] 0.7.2 Kennedy Report
[7] 香港《社會工作者工作守則》第49條及第50條
[8] 《社會工作論理，原則的聲明》(修訂版15.9.2005)
[9] 諮詢文件 5.102
[10] 諮詢文件 5.108
[11] 諮詢文件 5.109
[12] 0.8.2 Kennedy Report
[13] 0.9.3 Kennedy Report
[14] 0.9.9 Kennedy Report
[15] 0.10.10 Kennedy Report
[16] http://www.charity-commission.gov.uk/About_us/About_the_Commission/Our_s...
[17] http://www.charity-commission.gov.uk/About_us/About_the_Commission/govfr...
連結：
12 Oct 2011 Backgrounder paper on Law Reform Commission's consultation on the laws on charities (prepared by a number of NGOs including the Monitor) 就法改會《慈善法》諮詢文件的意見書內容參考（由包括人權監察在內的一系列民間組織共同製作）http://www.hkhrm.org.hk/resource/Charity_backgrounder_12OCT2011.doc
