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警方限制公民自由措施:只能出於必要,且要合符比例

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按:國務院副總理李克強訪港期間,警方的保安及傳媒採訪安排,受社會人士強烈質疑。大律師公會發表聲明,列出多個終審法院案例,說明警方在設立保安措施、限制市民自由同時,必須出於必要,以及具法理基礎。單純為了避免權貴面對異議聲音時感到尷尬,絕不是充分理由,去限制市民和傳媒的憲法權利。

終審法院的案例,對警方行為具約束力;如果警方不依案例訂下的原則執法,便是違法。為了令公眾更明白自身的權利,我們翻譯了公會的英文聲明,希望更多人可以知悉這些人權原則,或有助大家在以後的示威及抗議行動,保護及捍衛自己的權利。

今天(8月29日),立法會保安事務委員會將特別就此事召開會議。希望大家在各種渠道多多分享此文令更多人關注。本文亦同時附上事件簡介及各方回應,以備參考。在此特別鳴謝,抽時間協力翻譯的朋友。

協力翻譯:Gardenia Kwok, Glen Ng, Hermen Chow, Melody Leung, Melody Chan

大律師公會聲明中文譯本〔註一〕
關於:國務院副總理李克強訪港期間警方保安安排
大律師公會聲明

1. 香港大律師公會就國務院副總理李克強,訪港期間警方保安安排的爭議,立此聲明。

2. 公會首先希望闡述以下法律原則:
(a) 終審法院在梁國雄及其他人對香港特別行政區 (2005) 8 HKCFAR 229判辭,第22段指出﹕「政府作為行政機關,有責任積極(positive duty)以合理及適當的措施,令合法的集會可以和平進行。」判辭第23段特別指出,香港政府已在聯合國人權委員會第二份報告(2005年1月)中承認﹕「香港政府有責任,協助及保障市民,有和平公眾集會及示威權利。」雖然香港法院、其他區域及海外法院,均承認此責任並非絕對,而且行政機關執行時,對選擇採用何種手段,有廣泛酌情權,但終審法院特別強調﹕「該責任…是關於當局應採取什麼措施,而不是關於如何達成目標。」該等措施包括﹕(1) 幫助示威者減少對公眾造成的不便;(2) 令示威者可到達重要公眾地方(access to public space of significance);(3) 保護參與集會人仕免受旁觀者敵意騷擾。

2(b) 由於言論、集會及示威自由都可能被警方的措施限制,因此這些措施必須對應想達到的目的,而且合符比例,一方面平衡社會的利益,另一方面平衡個人的言論、集會及示威自由。在香港,只有以下幾項,是限制自由的正當目的(legitimate purpose):國家安全、公眾安全、公眾秩序、維護公眾健康及道德,以及保護他人的權利及自由。當局如要施行任何損害言論、集會及示威自由的措施,必須是為了達到訂明的正當目的、而不得不採取,而且不可過份(見上,梁國雄案,第17,36段。)(The means used to impair the right of freedom of speech, assembly or to demonstrate must be no more than is necessary to accomplish an identified legitimate purpose)。當警方行使法定酌情權,以「公眾秩序」為理由,限制如集會及遊行等基本權利時,酌情權只能是為了維持公眾秩序及防止公眾混亂而行使(見上,梁國雄案,第76,82,85段。)。終審庭進一步警告,當事件背景是關於警方如何行使酌情權,法庭不應過寬地容許警方以「保護其他人的權利和自由」為名,限制其他人的基本權利(見上,梁國雄案,第88段。)。

2(c) 同年較早時候,終審法院在楊美雲及其他人士對香港特別行政區(2005) 8 HKCFAR 537 判辭第1段,特別用以下字眼,強調示威自由:「示威自由是憲法權利,它與言論自由高度相關。這些自由,當然包括表達一些有爭議性、甚至會冒犯他人、或者批判權威人士的觀點。這些自由是香港制度的核心,法庭也早已確立,必須慷慨地解釋(generous interpretation)這些憲法賦予的自由,以令香港居民得到全面保障。」

2(d) 而香港法院亦認同,自由的媒體會擔當公眾監察者角色。在蘇永強對星島有限公司及徐曉依(2004年8月 24日HCMP 1833/2004)一案中,當時的法官夏正民於判辭第7段中寫道:「一言蔽之,在香港,媒體自由是憲法保障(a constitutional guarantee)。這保障是至為重要的,因為傳媒的功能,正是擔當公眾的眼睛和耳朵。美國第3任總統傑弗遜說過:「每一個政府都應接受審查。在享有新聞自由的地方,無政府能免於此。」夏正民法官補充:「所以自由的傳媒是強大的,並不軟弱或順從」。

3. 公會不認為警方有法律理據,把特定範圍劃分為「核心保安區」或「核心保安範圍」(在國務院副總理訪港期間,這兩個詞彙被香港警方經常採用)。香港法例中並沒有同樣的詞彙;雖然《公安條例》第10及36條中分別賦予當局劃分「指定公眾地點」及「禁區」的權力,但是兩者都要求當局作出正式公告。就前者而言,劃分「指定公眾範圍」時必須刊憲;至於後者,則必須由行政長官正式宣佈,把指定個別地區劃作禁區(例如,2005年12月2日的「世界貿易組織香港部長級會議」禁區令)。

4. 公會認為,當局劃分所謂特別區域,會令公眾行動受警方密切監視和規管;因此,要求警方依法正式公布這些區域,涉及最基本的法治範疇,即:(i) (當局)只有在有正當法理基礎下,才可以限制公民的自由,不能貪一時方便;(ii) 公眾有權在事前,知悉他們的權利和責任(包括他們在什麼情況下會被捕和拘留),以便他們控制自己的行動。

5. 儘管警方真的有權設立「核心保安區」,不論該權力是根據法例,或是普通法所付予的,只要當執行設置該區時,會影響一般市民的權利和自由,大律師公會均認為,警方不單必須根據以上所提及的法律原則行事,而且不論一般或特殊情況,設立這些保安區,只能是出於必要,以及必需合乎比例(...the implementation of such a zone...be..necessary and proportionate)。

6. 在施行該措施時,必須出於實際需要。公會認為,為了讓政要避免面對,持異見者行使他們的表達自由時造成的尷尬,絕不是充分基礎(a manifestly inadequate basis)。再者,設立任何「保安區」時(假設當局有法律基礎設立),當局應將措施對公眾造成的不便減至最低。這也是另一個理由,為什麼當局需要確保已有效通知公眾。

7. 公會因此促請保安局及香港警務處解釋下列問題:
(i) 在李副總理訪港期間,在香港不同地方(包括麗港城及香港大學校園),採取保安措施,有何法律依據(列舉指定的條例或普通法的賦予的權力);
(ii) 在李副總理訪港期間,到訪的有關地方(包括麗港城及香港大學校園),限制言論自由、集會自由和示威自由,有何法律依據(列舉指定的條例或普通法的賦予的權力);
(iii) 在李副總理訪港期間,到訪的有關地方(包括麗港城及香港大學校園),禁止傳媒進入個別地方採訪,有何法律依據(列舉指定的條例或普通法的賦予的權力);
(iv) 上述在李副總理訪港期間,對言論自由、集會自由及示威自由施加的限制,如何符合上列的法律原則?
(v) 採取上述行動,是基於甚麼正當目的?當局選擇施行的手段,與這些正當目的有什麼關係?及根據前述狀況,當局為了達致這(些)正當目的,實際上所採用的手段,是否必須?

(大律師公會聲明完)
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背景介紹
李克強訪港期間,警方所作保安及採訪安排(部份):
1. 李克強訪港期間,當局在多個場合拒絕傳媒採訪,傳媒只能接收由政府新聞處統一發放的片段,某些新聞甚至只在新華社網頁才發放。期間有記者在安全檢查時,被搜查卡片盒等與安全無關的隨身物品;亦有記者在採訪時,被不肯出不身份證明的黑衣人強行按下鏡頭,甚至要脅以貨車阻擋記者拍攝。
2. 梁國雄的「Donald PK」戰車被警察以車輛過重為由,搶奪鎖匙強行駕駛至鰂魚涌驗車中心驗車兩個鐘。
3. 李克強家訪期間,警方在麗港城抬走一名身穿「平反六四」Tee的男子,他事後被指當時進入了警方設立的「核心保安區」,所以被捕,後來,警方又改口稱,他是因為欠交法庭罰款被通緝才被捕。
4. 李克強出席港大百年校慶慶典,期間學生李成康等欲向李克強示威,在不屬「核心保安區」的梁球鋸樓,被警方推入後樓梯,看守及「禁錮」達一個鐘。

核心保安區爭議:
1. 大律師公會指香港法例無提及「核心保安區」,質疑警方有何法理依據,限制市民自由。
2. 律師會會長何君堯,力挺警方的「核心保安區」有法律根據,指可根據《公安條例》第6條管制市民示威遊行。
3. 人權監察主席莊耀洸反駁,《公安條例》第2條,列明條例只適用於超過10人以上的集會。而且,條例只授權警方「管制及指示」抗議行動,不代表警方可以完全取消市民的抗議機會,或無故將市民抬離現場及禁錮。

各方回應事件:

22/8 署理警務處處長李家超指,安保措施無政治考慮,以政要人身安全為最大前提,重申警方尊重新聞及集會自由。他澄清麗港城男子,是由於欠交罰款所以被通緝。更說「警員連日長時間執行職務,天氣熱,壓力大,希望市民體諒」。

24/8 大律師公會發表聲明,質疑警方設立核心保安區有何法律依據。

25/8 《壹週刊》披露,李克強訪港前夕,中聯辦和外交部與政務司司長唐英年、保安局局長李少光私人會面;亦質疑國安部透過中聯辦,直接向李少光及警隊一哥曾偉雄落令,要做足超級戒備。

同日,身在深圳的保安局局長李少光,批評有關報道荒謬,又引用唐英年早前言論,斥有關說法是"totally rubbish"。他表示,現時只聽到來自傳媒等單方面的指控,要待返港找出事實才評論。

律師會會長何君堯表示,個人認為,警方設保安區有法理依據。根據《公安條例》第6 條,警務處長可為維護國家安全或公共秩序等管制集會遊行,甚至限制公眾地方說話或奏樂的聲量。他又表示,警方執法經常要短暫封鎖一些區域,若每次都先刊憲或要首頒令,是不切實際。

26/8 資深大律師、監警會主席翟紹唐,指從未聽過核心保安區一詞,警方將學生推入後樓梯亦要具合理理由。

27/8 警務督察協會主席曾昭科昨指,「核心保安區」範圍,會隨着政要當時位置,不時移動。又指「核心保安區」是警隊用語,不是法律字眼。

28/8 人權監察主席莊耀洸表示,何君堯錯誤引用《公安條例》,因為《公安條例》只在有超過10人的示威才適用,而且警方按例只能「管制和指示」、而不是完全取消公眾的抗議和示威。

〔註一〕中文譯本並非大律師公會官方文件,一切以公會英文版聲明為準。本文並非法律意見,只供參考,歡迎指正。個別人士案情有異,應盡快諮詢獨立及合適法律意見。
大律師公會聲明全文:http://www.hkba.org/whatsnew/press-release/20110824.pdf

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