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聯合國殘疾人權利公約香港審議-淺談民間參與及效用(2012.9)(上)

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聯合國殘疾人權利公約香港審議-淺談民間參與及效用(2012.9)(上)
人權監察特派員手記

一、背景

國際人權公約簡介
國際人權公約是國際法律文書。締約國有責任履行公約,保障人民享有公約訂明的權利。現時有九條國際人權公約,分別是
1.《公民權利和政治權利國際公約》(ICCPR);
2.《經濟、社會與文化權利的國際公約》(ICESCR);
3.《消除一切形式種族歧視國際公約》(ICERD);
4.《消除對婦女一切形式歧視公約》(CEDAW);
5.《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(CAT);
6.《兒童權利公約》(CRC);
7.《殘疾人權利公約》(CRPD);
8.《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》(ICRMW);及
9.《強逼失蹤公約》(CED)。

除《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》及《強逼失蹤公約》外,其他全部適用於香港。其中《基本法》第39條訂明適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利的國際公約》繼續有效,公約保障的權利屬憲制權利。

公約委員會組成及職能
聯合國設人權理事會、安理會及公約機構等。公約機構設公約委員會專責監察締約國履行公約,並由聯合國人權事務高級專員辦事處(簡稱OHCHR)派員擔任秘書處。

雖然公約機構各委員會委員由國家提名和選出,但選舉委員準則是品格高尚及人權專家,委員須以個人身份出任,必須公正,以符合公約機構專家自主性質。委員約每四年重新委任,若無註明規限,可多次續任。而委員會有權決定是否中止委員職務。

委員會職能包括定期(規定二至五年)審議國家報告及其實施公約情況;制訂審議結論(concluding observations),表達關注事項及改善建議,協助國家實施公約;制訂一般性意見(general comment),解釋公約條文及締約國責任。締約國可簽署任擇議定書(optional protocol),其中包括實施委員會處理個人投訴機制。

《殘疾人權利公約》簡介
《殘疾人權利公約》(簡稱CRPD)在2008年正式生效,有份有關委員會處理個人投訴機制的任擇議定書。現時,殘疾人權利公約委員會有18名委員,部份委員本身亦是殘疾人士。委員每年在瑞士日內瓦會面兩次,審議各締約國提交的報告,評估各國履行公約責任的情況。

《殘疾人權利公約》於2008年8月31日適用於香港,自此香港須接受委員會定期審議。由於中國大陸未有簽署任擇議定書,因此委員會無權處理就中國(包括香港和澳門)違反公約的投訴。2012年9月是中國大陸(包括香港及澳門)首次聆訊。是次中國派出約五十人代表團,其中約十名是香港官員,由勞工及福利局副秘書長(福利) 張美珠女士領軍,反映政府只視殘疾人權為福利,並不算重視。1999至2001年三次聯合國審議聆訊均是局長領團(除了CAT 和 ICERD多由副法律政策專員領團),2005年開始改由常任秘書長或副秘書長領團,反映政府愈來愈不重視聯合國人權審議。(見附件)

香港民間殘疾人權利聯盟共有廿八名代表,當中包括人權團體及殘疾人團體。此外,平機會亦有兩名代表出席。會議以英文為主,輔以手語、英語字幕及聯合國官方語言如普通話即時傳譯。

二、審議簡介及民間參與
辭彙簡介
國家報告員(Country Rapporteur):
委員會指派一名委員為報告員,專責領導詢問被審議國問題、草擬問題清單及審議結論。

問題清單(List of Issues & questions):
委員會審視國家報告及民間報告後草擬問題清單,在預備聆訊會議中討論並通過,詢問締約國詳情,補充最新資料,以備正式審議跟進。問題清單可視為正式審議的框架,與締約國的對話基礎,並反映委員關注議題。

審議結論(concluding observations):
委員會在正式審議聆訊後公佈審議結論,包括表達關注事項及提出改善建議。

一般性意見(General Comment):
委員會官方解釋相關公約條文和締約國責任,指導國家如何實行公約,協助人民理解公約保障的權利和委員會運作。

是次民間參與《殘疾人權利公約》審議,可用作參與其他委員會審議參考。惟各公約委員會規則及做法不盡相同,詳情應參考各委員會民間參與指引。

審議時序與民間參與表
2010.3
1. 政府公佈報告項目大綱及舉辦公眾諮詢
2. 立法會公聽會

民間參與
1. 提交意見書,評論項目大綱
2. 出席立法會公聽會

2011-2012
政府提交報告

民間參與
1. 提交民間影子報告及撮要。撰寫前應先參考公約委員會撰寫報告指引。民間報告若按政府報告形式撰寫,則易於比較。交代議題後,宜撰寫具體建議,但須符公約原則
2. 與關注相關權利團體組成民間聯盟,商討如何參與和跟進公約委員會審議聆訊,譬如撰寫聯合意見書。

2012.3
民間參與
提交聯合意見書,表達共同關注議題,遊說委員會採納為問題清單

事前瀏覽公約委員會網頁的委員資料,尤其負責被審議國的國家報告員,了解委員專長和關注議題,制定遊說策略和議題優次

2012.4
委員會預備聆訊
1. 非正式會議
2. 預備聆訊正式會議
3. 預備聆訊通過問題清單(List of issues)。被審議國在正式審議前書面回覆,或於審議初段口頭回應

民間參與
建議問題清單:
事前提交建議問題清單,讓委員跟進和決定是否採納

非正式會議:
通常由國際組織主辦,或自行聯絡,安排非政府組織與委員會面,近年來自被審議國的委員會也要避席。非政府組織向委員表達關注事項,遊說委員採納為問題清單。

預備聆訊民間發言:
預備聆訊正式會議首日設「與聯合國機構及非政府組織議程」,讓非政府組織發言和回應委員提問,此議程為約半小時閉門會議。來自被審議國的委員按會議規則避席。若早前討論議程超時,則會取消民間發言。

發言攻略:
1. 宜事先分工,有清晰匯報要旨和大綱,在要旨下組織各關注事項,避免散亂和冗長。若提出建議,應符合公約原則。回應盡量集中關注事項。若會上未及回應委員提問,可補交精簡意見書。

2012.6
立法會就政府報告舉辦公聽會

民間參與
出席公聽會,表達關注事項及評論報告

2012.8
民間參與
提交聯合意見書,用作回應問題清單,補充問題清單遺漏議題

申請聯合國出入許可證

2012.9
民間參與
出發前可舉辦記者會

2012.9
委員會正式審議聆訊
1. 早餐會或午餐會
2. 非正式會議(briefing/coffee briefing)
3. 正式審議會期首日民間發言與回應
4. 正式審議聆訊
5. 國家報告員草擬審議結論(Concluding Observations),委員會閉門討論
6. 會期末記者會或會議後:公佈審議結論

民間參與
早餐會:
通常由國際組織主辦,或自行聯絡,非政府組織向委員面談關注事項,遊說委員質詢被審議國哪些問題和就關注事項撰寫審議結論,並回應委員提問。

非正式會議:
通常由國際組織主辦,或自行聯絡,安排非政府組織與委員會面,近年來自被審議國的委員通常也要避席。非政府組織向委員表達關注事項,遊說委員質詢被審議國哪些問題和就關注事項撰寫審議結論,並回應委員提問。

正式審議期間發言:
約半小時閉門會議。非政府組織發言,表達關注事項,遊說委員質詢被審議國哪些問題和就關注事項撰寫審議結論,並回答委員提問。中國委員按會議規則須避席。

發言攻略:
 宜事先分工,有清晰匯報要旨和大綱,在要旨下組織各關注事項,避免散亂和冗長。若提出建議,應符合公約原則。若會上未及回答委員提問,可補交精簡意見書。

正式審議聆訊會議:
兩節合共六小時正式審議,委員就公約詢問被審議國代表實施公約情況,跟進國家報告及問題清單,國家代表口頭回應,或於審議後24小時內提交書面意見,此稱「建設對話」(Constructive Dialogue)。非政府組織可旁聽會議,摘錄委員提問及政府回應。可在會議後再遊說委員,或反駁政府回應。可撰寫新聞稿予本地傳媒。

2012.9
委員會公佈審議結論,表達關注事項及改善建議。一般來說,締約國須於限期內提交跟進報告,但殘疾人權利委員會未有常設跟進程序

民間參與
1. 撰文或記者會評論審議結論,要求政府落實建議
2. 引用審議結論,約見並要求立法會、政府及平機會跟進情況
3. 定期向委員報告最新情況
4. 持續監察公約實施情況

2016
約四年後再次審議聆訊

--待續--

聯合國殘疾人權利公約香港審議-淺談民間參與及效用(2012.9)(下)

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