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聯合國殘疾人權利公約香港審議-淺談民間參與及效用(2012.9)(下)

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聯合國殘疾人權利公約香港審議-淺談民間參與及效用(2012.9)(下)
人權監察特派員手記

(續)

三、效用

委員會反映民間訴求 報告和遊說有效
與會香港民間殘疾人權利聯盟認為是次報告及遊說有效,譬如在審議結論中有34段關於香港,其中32段是委員會關注問題和建議,均為本港民間團體反映的實況和訴求,包括香港政策有違公約提倡的人權模式、康復專員職級太低、缺乏獨立監察機制及平機會角色被動等,未能實質保障殘疾人在無障礙設施、精神健康、資訊通達、社區獨立生活、教育、醫療及就業等權利。

國際平台自我發聲
是次民間聯盟包括殘疾人士及關注殘疾人權利人士,共同撰寫民間報告,親身遊說,在國際平台為自己發聲。而與殘疾人權利專家交流,可加深認識公約及國際人權標準,有充權作用。

有助推廣國際人權標準
關注殘疾人權的組織或人士可援引公約委員會審議結論、權威意見及國際人權標準,倡議政府實施公約和審議結論,協助推廣國際人權標準,促進本地與國際人權標準接軌。

引入國際輿論壓力
聯合國公約審議是國際發聲平台。民間代表就關注議題發聲,可引入國際及輿論壓力,多一個途徑向政府施壓,促請政府落實人權。而在是次審議,委員提問及評論亦算尖銳,觸及敏感議題,譬如委員會主席詢問中國大陸政府調查陳光誠事件進度,不過政府代表回應依法治國,問非所答;有委員指在2008年北京奧運時,輔助殘疾人士器材顯然易見,但奧運後輔助器材仿似隱形;亦有委員關注以「被精神病」維穩(段25,審議結論)等議題。

不過,要改善人權狀況,要令人權扎根本地社會,在於我們每個人在生活中實踐和推廣,並透過政策倡議及社會行動等爭取權利。

審議結論欠法律約束力
雖然政府有責任落實審議結論的建議,但審議結論只屬建議性質,並無法律約束力,更無強制執行機制。不過審議結論是聯合國權威機構對締約國政府人權紀錄的評鑑,政府遭批評時會在國內和國際社會丟臉,仍會受壓。當然,若政府拒絕遵從,也只是提交報告、面對公約委員會質疑及國際輿論。

由於《基本法》第39條訂明《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化的國際公約》繼續有效,屬憲制權利,而《香港人權法案》是《公民權利和政治權利國際公約》的本地法律,因此在訴訟時,法庭可引用公約,並可考慮審議結論及一般性意見,但訴訟昂貴需時。

遠洋聆訊費用昂貴團體較難負擔
親身遊說和出席聆訊,固然可即時回應,提交補充資料,然而旅費昂貴,變相將財政緊拙的非政府組織排拒門外。若資源緊拙的組織可透過網絡視像會議參與非正式會議及遊說工作,則較易參與。

四. 會議記趣:中國干預

民間組織參與聯合國審議時,須留意背後政治權力運作及國際政治關係。

若機制由國家政府和其外交官參與和主導,通常國家利益是首要考慮,關注人權只屬次要,並隨國際政治外交等因素起伏,如人權理事會。若是由獨立專家組織的公約機構,則較獨立於國家利益和國際政治,重視人權標準。(參考上文二、公約委員會組成及職能)

在2012年4月CRPD會期,在午膳休會時有一節由國際人權組織主辦,邀請來自被審議國家的非政府組織出席,向委員遊說關注事項。近年來自被審議國的委員通常會避席。話說在該非正式會議中,中國大陸委員並無主動避席,國際非政府組織派出的大會主席宣佈等待中國委員離場,才會開始中國非政府組織遊說部份,並詢問香港非政府組織會否介意中國委員在場。待香港非政府組織報告時,中國委員才悄然離場。主辦組織表明,若中國大陸委員並無避席非正式會議,將會腰斬會議,以保障中國非政府組織。然而,若被審議國混水摸魚,委派人員化身非政府組織代表出席(如GONGO),主辦組織也許不易處理。

而在預備審議公開會議中,因中國報告分為中國大陸及港澳三部份,委員會預期工作量增多,於是希望委派兩位國家報告員處理中國大陸及港澳議題,但中國委員公開反對,指港澳同屬中國,只有一個締約國,應與其他國家一視同仁,只有一位國家報告員。最終,委員會只委派了一位國家報告員處理中國審議。

在2012年9月正式審議會議,中國派出約五十人代表團出席,陣容龐大,逼爆會場。若旁聽的非政府組織稍遲抵達會場,恐怕只能靠邊站。

據聞,中國委員表明,若要網上直播正式審議聆訊,應先徵詢被審議國同意,但建議最終未獲主席同意。至少在2012年9月正式審議中國報告聆訊,仍有網上直播。

類似「兒戲」做法亦在普遍定期審議(UPR)出現。與公約機構不同,普遍定期審議由聯合國人權理事會主辦,各國官員出任的代表定期輪流審議各國人權情況,因此由國家利益主導,而非人權先行,國際政治交易影響甚深,人權紀錄差劣的國家更盡力互相吹捧包庇。由於聯合國傳譯員必須準時放工,會議時間不可延長。審議時,愈多國家代表發言,發言時間就相繼縮短,愈難詳談或提出更多關注議題。 2009年在審議中國會議報名發言前一晚,可見各國譬如中國動員友好國家通宵排隊輪籌發言的盛況。這種外交上互相支持的做法,令UPR大失意義。

最終,在2009年中國大陸定期審議會議,各國只有兩分鐘發言時間,只能匆匆帶出關注人權議題,原本考慮就香港人權狀況發言的國家,也只能指出幾個中國大陸重大人權問題。更有中國友好國家代表盛讚中國有落實人權的承擔,並建議中國加強網絡管制,確保禁止誹謗宗教等言論。(段59,工作小組報告http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/CNSession4.aspx) 結果中國大陸避過實質審議,而香港政府成了大贏家,因為只有一個國家提及香港人權問題

與之相比,CRPD等公約審議機制仍是專家主導,至今仍然保住獨立審議締約國人權紀錄的功能。

五. 聯合國審議香港人權狀況時間表
2012.11 公約機構《公民權利和政治權利國際公約》預備審議會議
2013.5 公約機構《經濟、社會與文化權利的國際公約》預備審議會議
2013.7.8-7.26 公約機構《公民權利和政治權利國際公約》正式審議會議(香港)
2013.10.21-11.1 人權理事會 普遍定期審議

六、參考資料:
International Service for Human Rights. Simple Guide to the UN Treaty Bodies. 9 July 2010. http://www.ishr.ch/guides-to-the-un-system/simple-guide-to-treaty-bodies

聯合國殘疾人權利委員會網頁
http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CRPDIndex.aspx
聯合國殘疾人權利委員會《審議結論》2012.9
http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CRPD/8thSession/CRPD-C-CHN-CO-1_...

聯合國殘疾人權利委員會《審議結論》中譯要點2012.10(見附件)
http://www.hkhrm.org.hk/CRPD/PR_CRPD_CO_20121007.doc

香港人權監察資料專頁:聯合國審議中國/香港實施《殘疾人權利公約》聆訊。2012年4至9月。含公約資料、殘疾人權利聯盟新聞稿及民間意見書等。
http://www.hkhrm.org.hk/CRPD/

附件:1997年主權移交後參與聯合國聆訊香港代表團團長職級變化

1999至2001年聯合國審議聆訊均由局長領團(除CAT 和 ICERD多由副法律政策專員領團),自2005年起改由常任秘書長或副秘書長領團,反映政府愈來愈不重視聯合國人權審議。在公約中,政府似乎較重視ICCPR、ICESCR及CEDAW,2005年前由局長帶團,2005年後由常任秘書長帶團,其他公約則為副秘書長或副政策法律專員。其中ICCPR及ICESCR按《基本法》訂明繼續適用於香港。

自1997年,政府一直有就聯合國審議發新聞稿,獨欠今年殘疾人權利公約審議。

表一:主權移交後香港參與聯合國聆訊代表團(按年份)
1999.2 CEDAW 民政事務局局長 藍鴻震
1999.11 ICCPR 民政事務局局長 藍鴻震
2000.5 CAT 副法律政策專員 黃繼兒
2001.4 ICESCR 民政事務局局長 林煥光
2001.7 CERD 副法律政策專員 黃繼兒
2005.4 ICESCR 署理民政事務局常任秘書長 余志穩
2005.9 CRC 民政事務局副秘書長 余志穩
2006.3 ICCPR 民政事務局常任秘書長 林鄭月娥
2006.8 CEDAW 衛生福利及食物局常任秘書長(衛生及福利) 李淑儀
2008.11 CAT 副法律政策專員 歐禮義
2009.2 UPR 政制及內地事務局副局長 譚志源
2009.8 CERD 政制及內地事務局副秘書長 何健華
2012.9 CRPD 勞工及福利局副秘書長(福利) 張美珠

全文及表請見:
聯合國殘疾人權利公約香港審議-淺談民間參與及效用(2012.9) 人權監察特派員手記(2012.10.15)

資料專頁:聯合國審議中國/香港實施《殘疾人權利公約》的聆訊 (2012年4至9月)

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