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反貪運動:香港廉政建設

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反貪運動:香港廉政建設

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(網絡圖片)

(獨媒特約報導)三聯書店於11月6日舉辦了人文講堂「香港本土論述意識」第五講,談香港的反貪污運動,題為〈麥理浩與廉政建設〉,回溯香港的反貪制度的建設過程,以及港督在其中的角色。講者葉建民博士是香港城市大學公共政策學系助理系主任,當晚會場幾乎滿座,據葉教授說,在座還有廉署高層人員出席。

麥理浩的角色

葉教授一開場就表明,他對香港反貪問題的興趣可說是始於對麥理浩本人,更大於對反貪問題本身,但葉教授對此講題依然駕輕就熟,兩小時下來為聽眾詳盡介紹了香港的反貪建設及相關總督特別是麥理浩在其中的角色。葉教授用其「檔案研究法」為我們描述了麥理浩此人的一些事跡,如在其任內就曾盡力減免某些在六七暴動中被定較長刑期的犯人的刑期,務使他們可以盡快出獄,以正式結束六七暴動所帶來的震盪,並使正在改善中的中英關係更為和緩。另一方面麥理浩於其任內所推行的社會改革,也使香港人的本土意識得以形成和發展。

但葉教授認為麥理浩在70年代香港社會改革中,其個人所扮演的角色並非如一般人所想像的那麼主動,反而當時的英國內部的政治發展可說是更重要的因素。香港的社會改革基本上是受到宗主國方面從上而下的壓力而不得不為之的,麥理浩本人其實並不想改革,並認為改革不切現實和破壞傳統,甚至不惜要脅如果英國方面不同意其看法大可解除其職務。但無論如何,麥理浩在其任內仍成立了直接向港督負責的廉政公署,並大幅改變的香港的社會面貌。廉署成立前的香港社會面臨黃賭毒氾濫、人口急增等問題,由此滋生的貪污問題非常嚴重,廉署成立後,無論舉報貪污的數字和成功檢舉的個案都比以前大幅提升,成功建立了自己的「品牌」,很快扭轉了整個社會對貪污的看法。

柏立基任內的突破

葉教授也敘述了麥理浩前任柏立基和戴麟趾在反貪建設方面的事跡,認為他們在奠定後來的反貪基礎上有很重要的貢獻。

葉教授指出在19世紀末,香港已有反貪條例,到了20世紀中葉,當時的總督楊慕琦也曾計劃反貪,可惜因二戰而得不到貫徹。直到戰後1948年才有突破,在警隊內正式成立了「反貪污科」(後改名為「反貪污部」),當時的反貪條例規定如果收入和官職不相稱而又不能合理解釋的話,可作呈堂證供供法庭參考,但不能合理解釋本身並不等於有罪。後來港府於1956年又成立了一個「反貪污委員會」,但其層次不高。直到柏立基於1958年出任港督後才出現較大突破,為往後的反貪工作訂立了框架。柏立基將原來的「反貪污委員會」升格為「反貪污諮詢委員會」,改由一些重量級人物如律政司組成,此委員會提出了一些重要的改革建議,例如今天我們熟知的「收入和官職不相稱」而又不能合理解釋的話即屬有罪,並將舉證責任交予辯方而非控方。此外這委員會又建議成立一個獨立於警隊的「反貪污部」,雖然此兩項建議由於在政府內外及英國都遭反對而未被接納,但卻為日後的反貪工作埋下了種子。

戴麟趾的貢獻

一直以來英國人都有一種「自欺欺人」的傾向,認為「華洋有別」,雖然承認港英政府內有貪污存在,但以洋人為核心的高層官員則是廉潔的,而於六七暴動期間出任警務處長的伊達善更認為「歐洲人是不會貪腐的」,而後來的葛柏事件正好說明此乃偏見。到了戴麟趾出任港督時,當時的「反貪污諮詢委員會」主席羅弼時決定落實柏立基時代「反貪污諮詢委員會」的很多建議,特別是上述「收入和官職不相稱」而又不能合理解釋即屬有罪並由辯方負責證明自己清白,以及成立一獨立於警隊的「反貪污部」兩項。「收入和官職不相稱」此法例在戴麟趾的大力支持下於1971年5月14日正式生效,即使戴麟趾與其上司「英聯邦及外交事務部」(簡稱FCO)曾就此法例有激烈爭辯(因這法例與英聯邦的普通法體系舉證責任在控方有矛盾)。

至於成立獨立於警隊的反貪機構則有一曲折故事,據後來發表的所謂「百里渠報告」,當時的警隊與港督有一討價還價的過程和「默契」,警隊方面並不想見到有一獨立於其部門的另一機構執行新生效的防貪法律,當時的警務處長希望有3到4年時間讓警隊證明自己即使在調查警隊內部的貪污問題時仍能作出成績,結果其打的第一只「大老虎」就是當時的總警司葛柏,而此事件則吊詭地加速了警隊結束自己調查自己的做法!

反貪污捉葛柏

葉教授詳細介紹了當時擔任總警司的葛柏的背景及其涉貪金額,並描繪了其戲劇性的逃回祖家英國的過程,葉教授強調捉拿葛柏的並非廉署人員,而是警隊自己。葛柏的逃離引起了公眾嘩然,並激發社會各方面的強烈不滿和抗議,要求港府將其從英國引渡回港受審,但由於英國並沒有相同於「收入和官職不相稱」而又不能合理解釋即屬有罪的法例,故此英國並不能安排引渡。此事一方面引起香港各階層的強烈反彈,更重要的是另一方面也引起英國朝野的關注。由於葉錫恩在英國的長期發聲,加上另一位曾於香港任職警隊但因不肯賄賂而升不了職的Alan Ellis在祖家的不斷控訴,香港的貪污問題在英國並非秘聞,現在香港皇家警察的高級官員(「皇家」二字意味榮譽)葛柏此活生生的例子又在眼前,結果引起當地傳媒和國會議員都就此事發聲,並有人提出在英國國會內成立一調查委員會去調查香港的貪污問題,此事是港府最不想見到的。為了表示反貪決心和港府能有效管治自己,港督麥理浩在1973年10月17日宣讀的施政報告內正式宣布成立一總督特派的廉政公署,值得注意的是葛柏最終被成功引渡回港受審定罪,乃由於其屬下韓德指證其曾收受下屬賄款,因而符合英國方面的相關法律要求,而非原先所指控的「收入和官職不相稱」罪。此外從早期廉署的組成人員也可看到港府希望強調其能自理,不需宗主國多加插手。廉署只從英國聘請少數精英,例如出任行動署署長的彭定國。廉署也特別強調其調查員是以本地人為主,希望能建立其自立形象,結果只好從警隊內相對廉潔的政治部裡找到人手來源。

麥理浩與廉政建設
圖:葉教授在聆聽觀眾問題。

對社會形勢的被動回應

葉教授認為從以上故事可以見到港府有其自我完善的能力,因為雖然受到各方壓力,無論來自宗主國或是本地商界(本地商界希望相關條例只適用於公務員),面對危機時港府仍能作出有力回應,進行根本性的制度改革,這種自我完善的能力也體現在相關的港督身上,例如他們能站在有效管治的立場上向宗主國據理力爭。雖然如此,葉教授指出起碼在文獻上顯示,港督麥理浩在香港的反貪倡廉上並非擔當一主動角色,因為無論是麥理浩早期的施政文件,又或是後來解封的他跟上司之間交流的密函裡都不見相關討論,故此葉教授認為70年代香港的反貪倡廉建設更像是一種面對因葛柏事件引起的連串危機的回應,尤其是來自英國方面的壓力。

葉教授又指出雖然當時香港社會的客觀形勢如人口的急劇增加使加大反貪力量成為必要,但當時的民間要求進行根本性的制度改革的聲音並不強烈,只有一個葉錫恩在孤獨地大聲疾呼,如果沒有葛柏事件的出現,則廉署會否出現是存疑的。至於戴麟趾在反貪方面堅持要大幅改革的原因則是一尚待探討的問題。

港英政府與宗主國關係微妙

最後葉教授指出從連串反貪措施的建立可以看到殖民地政府與其宗主國之間的關係是非常微妙的,並非一般人所理解的一種簡單的上下從屬關係,至少在廉政建設方面港督很能據理力爭,戴麟趾甚至經常跟其上司「反面」,而來自外交部的麥理浩也敢於堅持自己相信的原則,葉教授認為這主要是因為大家對何謂「英國利益」有不同理解,對英國相關部門來說,維持宗主國的權威是很重要的,而對港督來說則如何維持殖民地的有效管治是很重要的,為了維持有效管治,有些改革是必須的,即使英國方面並不理解或者支持。但由於大英帝國採取的基本上是一種「無為而治」策略,而港督也非「外人」,故此其中的張力並非一種不可調和的矛盾。至於九七後的情況則是另一故事了,

講座未有深入探討九七後的廉政建設和近期香港出現的高官甚至前特首涉貪問題,但葉教授認為「廉潔」已成香港的核心價值,成為了文化,而這文化也正正是廉署得以有效運作的基礎,只要港人堅守此價值,對相關的貪腐問題零容忍,則他對香港的廉政還是有信心的。

編輯:劉軒

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