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本土研究社

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規劃

公屋又觸礁--說好了的棕土政策呢?

公屋又觸礁--說好了的棕土政策呢?
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近日政府透露,在元朗橫洲棕土 (政府其後稱為「棕地」) 收地興建公屋的計劃遇到阻力,發展計劃將要「縮水」四分三,只先興建大約四千個單位,是原有方案的四分一,其餘單位會否興建未明。為何對政府來說,發展棕土看來比填海、開發鄉郊等較環境破壞的土地開發更為吃力?

自近兩年民間開始多談「棕土」(現泛指因填泥及各種工業、回收用途而遭破壞的土地[1]),政府也開始懂得回應,說自己也正研究使用「棕土」的可能,但其實連一個全港「棕土」的官方數字也沒有。現時社會上所提的800公頃「棕土」,其實是來自民間研究[2]。而政府其實曾於1993年就港口後勤及露天儲物用地所作的研究,則統計了此兩類用途合共560公頃(儘管當時非以「棕土」一詞作定義),可是二十多年來政府也沒有再更新統計數字。至於政府現時所說的「研究」,其實只是透過局部的新發展區規劃研究,嘗試處理該個研究範圍內的棕土,先想其發展可能,然後再想執行方式。但最後又有可能因複雜的土地業權問題、欠缺對現有經營戶妥善的重置政策等原因,而影響規劃構思,甚至可能要擱置卻步。歸根究底,是政府從來沒有一套完整的「棕土政策」。

整全棕土政策的缺席

要認真定立「棕土政策」,最起碼的是先有清晰的「棕土」定義,然後設立整全的棕土「資料庫」,分析各類棕土現況,配合相關用途的產業政策研究去分析未來需求,並考慮相關土地用途整合的可能性及其限制等等。而最重要的是,政策目標不應只純粹把「棕土」視作「具發展潛力」的土地資源,而是要正視其帶來的環境破壞問題,如貨櫃場、回收場等集中地的水土污染,特別是電子零件回收場集中區域,可能有一定含量的金屬毒素,長遠需要清除。

這些區域,即使未被視為有「發展潛力」的棕土,也有需要作「環境修復」,而非由它世世代代延續下去。另外,配合相關用途的產業(如貨運物流、回收業等),作政策研究,也需同步進行。就如現正進行研究的洪水橋和元朗南發展計劃,若不思考該行業的用地重置或全面整合,以給予相關行業一個與環境相容的生存空間,而只純粹作收地賠償逼遷,也只不過逼使該些用途遷往它區,最後反只製造更多棕土。

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水土、數據與財政:英美經驗

環顧歐美地區,不少國家已有一套針對處理「棕土」的政策。雖然歐美地區對「棕土」的定義,主要是指一些已被開發但現時使用率低或閒置的前工商業用地,有不少更因牽涉嚴重水土污染而有環境修復的必要,其形成背景確與香港的「棕土」不同,但其政策框架確有值得參考的地方。

就如英美兩國,也會視「棕土」為可被開發的土地類型,亦同時重視「修復棕土」的必要。英國更已定下目標,未來每年新發展的房屋土地中,最多只能有四成來自「綠化」土地,其餘的必須是已開發的「棕土」,以減少開發鄉郊土地的壓力。英美兩國也會對國內所有「棕土」作整全的數據資料庫,公眾能查閱每年的棕土數量,以監查政府復修「棕土」的政策成效。

美國則尤其重視「棕土」的金屬污染問題,所以其資料庫會依據污染程度將「棕土」分類,最嚴重的會劃為要「國家優先名單」。值得一提的是,對於要「優先處理」的棕土,美國法例強調追本溯源,相關污染土地或土地上的污染設施的持有人、營運人,甚至是承繼人、貸款人等,也有可能需要承擔清理責任。但同時,對於這些「國定優先名單」的棕土,政府會透過「超級基金」(Superfund)向責任承擔人提供資助或貸款,協助清理和復修。

對於本港,其重要啟示在於設立整全資料庫的必要,以及就復修「棕土」所需的補助或融資安排的探討。 扣連上現任政府的財政預算想像,或可認真考慮將「棕土復修」納入「未來基金」要處理的項目之一,那總比只為發展基建更有意思。

政策失蹤的世代後果

以上簡略的外國經驗討論,只能對本港制定「棕土政策」帶來一部分的啟發。明白現實上本港的「棕土」不全然是空置,仍運作中的產業,的確有其經濟價值,但其土地使用效率、環境問題上確有可改善的空間。所以就如上文所提,相關的產業政策研究,也應同步進行,全面地考慮適合該行業的發展空間,拒絕讓「棕土」再蔓延。

但我們必須清楚,修復「棕土」,非一朝一夕的事。不要奢望「棕土」能為政府十年建屋量「湊數」,那是萬不可能。但若不正視,繼續縱容「棕土」蔓延,另一邊廂又只顧關發農地綠化地和填海造地,說到底只是逃避責任。我們到底要留下一個怎樣的香港面貌給下一代?

註:
[1] 公共專業聯盟《新界棕土研究及土地發展方略》報告(2012年3月)。
[2] 同上。

本土研究社【棕土研究系列之一】

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