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鄒崇銘

任教香港理工大學,社會學博士研究生,專注於經濟社會學的研究。著有《以銀為本:7評香港產業及人口政策》、《用消費改變世界》、《墟冚城市》、《僭建都市》、《住屋不是地產》等書。 網誌

規劃

歡迎梁松出山 歸隊謊言治港

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作者按:盛傳是下屆特首人選之一、前財政司司長梁錦松表示,一人一票選舉只是民主的一部份,不少政客為了選票而提出減稅和派糖措施,就像美國債台高築,將留給子孫的盈餘都花費掉。

沉寂已久的阿松終於出山,不理復出傳聞高調指點江山;但不說猶自可,一說便觸到了香港人的痛處:逾千億鐵路基建大白象工程剛出台,到底是誰在瓜分香港儲備?大家是否已擦亮眼睛辨清真相?

本文原題為〈關於7,500億儲備,及如何將之謀奪的歷史考察 〉,節錄自土地正義聯盟:《出賣新界東北──解構地產霸權的5大攻略》一書,即將出版。

按照《基本法》第107條,特區政府奉行審慎理財,以量入為出為原則,力求收支平衡。顯然而見,這是《基本法》其中一條最沒有被遵守的條文:特區政府被認為經常刻意大幅低估財政收入,製造巨額盈餘,量入而不為出,財政儲備年年創新高,因此被廣泛批評為守財奴。

然而,這只是真相的其中一半。

亂花錢並非歴史特例

在公眾較少關注的隱蔽環節,特區政府其實並沒有審慎理財,毫不量入為出,根本可說是不折不扣的大花筒。表面上,守財奴和大花筒是南轅北轍的迥異角色,不應該亦不可能同時存在。但事實上,這邊廂特區政府高擧「審慎理財」的旗幟,成功排拒增加經常性支出的政治壓力;那邊廂卻偷偷地暗渡陳倉,毫無節制地大幅度亂花錢,讓數以百億計的公帑白白流失。尤其甚者,政府總是打着公眾利益、特別是效益無法評估的長遠投資作為借口,堂而皇之將巨額資金挪用轉移,最終獲益的卻只是極少數的利益集團。

回歸之初,特首董建華提倡「大政府」思維,致力推動香港經濟轉型,在首任財政司司長曾蔭權任內,公私營產業合作有長足的發展,如數碼港、迪士尼、西九文化區、機場博覽館和東涌吊車等。這些計劃表面上是想提高香港的長遠競爭力,但實質效果則是向私人機構輸送利益,這早已是眾所周知的客觀事實。到了2001年梁錦松接任財政司司長,面對特區政府巨額財赤,他固然大力推行緊縮開支政策,但為了進一步開拓政府收入來源,卻在市場氣氛極差之下賤賣資產,推動領滙上市和研究機管局、五橋一隧等私營化計劃,平白將公共資產賤價轉化為私人資產。若不是梁錦松因為「偷步買車」提早下台,賤賣資產的數目就肯定更多。然而和今時今日相比,這些亂花錢的例子實在只是小巫見大巫。

到唐英年於2003年接任財爺一職後,香港經濟逐步重拾升軌,政府開始面對巨額財政盈餘的「煩惱」,他在2007年預算案開始建立「派糖」傳統。接任人曾俊華看似是最保守的財爺,但「派糖」的力度則不斷變本加厲,包括2011年度推出廣受爭議的6,000元計劃,一下子便花掉了庫房逾300億元。表面上,這些所謂一次性紓困措施,皆是在不增加經常性支出下「還富於民」;但當中包括電費、租金補貼和差餉減免等,公帑皆直接落在兩電、房委會和大量沒有紓困需要的業主手中。到了2014年,曾俊華建議拿出2,200億、即接近三分一財政儲備,再扣起日後每年部份財政盈餘,成立「未來基金」發展基建,就更將搖身一變香港歴來最瘋狂的大花筒。

基本工程開支的糊塗賬

追本溯源,我們在《不是土地供應:香港土地問題迷思與真象》一書中已指出,從1985年開始,香港基建開支皆從「基本工程儲備基金」(Capital Works Reserve Fund)的特別賬目支付,政府會將每年地價收入撥入基金,作為只限用於基建的「非經常性支出」。於是土地發展出現了一個資本「旋轉門」的現象:與土地有關的收益撥入上述基金,而基金內的公帑再度投放予土地有關的工務工程,形成一個恆常不斷開發環境、製造土地、興建基建工程的循環系統。既興建鐵路催谷租金樓價,亦協助不少新界地產項目造渠鋪路,三十年間不斷的賣地與基建投放,不但並未有解決房屋等問題,反而成為加劇土地房屋問題的共謀。

正如中大前副校長廖柏偉近期提及,由1980至1997年地價收入總額為3,092億元,基本工程開支則是2,184億元,因此「地價凈收入盈餘」為909億;相比之下,在1997至2013年地價收入上升了一倍,總額為6,104億元,但基本工程開支卻上升了一倍半,達到5,542億元,期間地價凈收入盈餘僅為562億,平均每年只有35億而已。 弔詭的是,廖柏偉的研究原是試圖告訴大家,扣除基本工程開支後的地價凈收入盈餘偏低,因此不足構成長期穩定的收入來源,以用作支持經常性支出的增加,其出發點原是要為守財奴作風保駕護航;但廖柏偉卻竟完全沒有注意到,問題關鍵根本不在於回歸以來地價收入偏低,而是基本工程開支增長過快,晉身成為特區政府財政真正的「無底洞」,基建則愈益成為低效低能的「大白象」工程!

又或正如黃永志更具體地指出,由2007至2014年基建開支由每年266億,大幅增加至782億,亦即金額上增加了194%。同期教育只增加了40%,衛生只增加了69%,社會福利只增加了77%。2014年已預算的782億的建基開支,是所有政策開支中最高的一項。計算各項政策開支佔公共開支比例,由2005年至今社福只上升5.6%,衛生只上升1.6%,而教育更跌了21.3%,但基建則上升37.1%。黃永志指出這是由於特區政府的規劃,要跟據「十二五規劃」進行融合,因此大量白象基建包括高鐵、港珠澳大橋、新界東北發展等等就出現。「這種劣質經濟融合,是用你的錢益地產金融佬,我們的家變成了金融大鱷的大賭場,大嶼山這個最後的後花園,則變成了融合後的商業城。」

未來基金:讓基建掏空香港

然而,基本工程開支只是謀奪財政儲備的開端,未來基金才是將來真正的戲肉所在。林茵和林芷筠在對未來基金的詳細分析中則指出,由於中國人向有「積穀防饑」觀念,因此財爺打出「為未來儲錢」的旗號,很少有人會反對,但其實這是套花錢而非儲錢的語言偽術。
近年政府大興土木,多項跨境基建同步上馬,又嚴重超支,已為全港市民積下近3,500億基建債項,相當於過去六年地價收入總和、或整體財政儲備的一半。情況就似有人揮金如土、欠下卡數累累,卻跟家中老人說「幫你拎啲儲蓄去買個新嘅投資產品,你未來就唔洗憂喇!」你敢將錢交給他嗎?

她們指出在2014年預算案中,財政司長曾俊華多次強調「人口老化會對公共財政帶來持久挑戰 」,以作為成立未來基金的理由,令市民誤以為未來基金將用於增加社福開支照顧長者。但其實在財政預算案第143段已明言,未來基金將用來發展基建:
「我們可以考慮效法其他經濟體,研究儲蓄計劃,未雨綢繆。例如,我們可以考慮利用土地基金為基礎,加入每年盈餘的一部分,設立未來基金,即使政府持續入不敷支,都有一定後備資源,可開展關鍵的基建項目,繼續推動香港經濟發展。」財經事務及庫務局局長陳家強亦表示,未來基金傾向用於「本港基建,包括房屋及土地重整等所有公共工程 」、「會比應付持久需要的開支更適合 」。

她們指出多項大型基建同步上馬,明顯超越本港建築界的建造能力,導致工程費用及價格飆升,既造成額外政府支出,也推高生產成本。 更令人擔憂的是,這些大型跨境基建經濟效益成疑,即使最樂觀的估計,港珠澳大橋亦要約三十六年才回本,高鐵甚至要四、五十年。不少學者指出,珠三角城市近年爭相起基建,分薄客源,港府在評估跨境基建未來使用量時卻無視有關情況,尤其高鐵因規劃缺陷、一地兩檢未解決、票價高昂等,載客率極低幾屬必然,隨時「蝕到入肉」。可以預見,若持續以這速度和額度推出基建項目,香港將陷入嚴峻的公共財政危機,甚至有基建因資金不繼而爛尾。政府官員指十幾年後香港要借債渡日,不是危言聳聽,但沒說的是,這樣的未來是因他們錯誤及超額投資的決定一手促成。

曾俊華:大花筒的歴史總冠軍

特區政府長年反對增加經常性支出,不願投放資源在教育、衛生和社會福利等民生發展之上,只獨沽一味「派糖」平息市民怨氣,凡此種種,或許早已令曾俊華守財奴的既定形象深入民心。甚至仍有評論指出,2014年預算案暴露了曾俊華與梁振英,這兩個人的理財的路線南轅北轍的分裂:「不久之前,施政報告言猶在耳,向基層大手發放社會福利,而梁振英說是政府可以額外承受250億的開支;但是在財政預算案中,曾俊華......暗中指斥梁振英亂『派糖』、不負責任、短視而不顧長遠」, 彷彿曾俊華乃是「審慎理財哲學」的守護神。

但事實上,曾俊華作為梁振英班子的重要一員,已完全掌握語言偽術、謊言治港的要訣,甚或有過之而無不及,徹底淪為官商勾結、利益輸送的工具,成為香港核心價值的最後掘墓人。由此可見,任誰仍以為對文官制度能承繼港英的「優良傳統」,捍衛香港公眾利益,皆只是一廂情願的虛妄幻想。尤其甚者,是市民對未來基金所隱藏的災難性後果,至今仍然不知就裏,一頭霧水;假如真的讓曾俊華偷襲成功,在立法會財委會又一次蒙混過關,則未來基金造成公帑流失的幅度,將肯定是前無古人,空前絕後。如此曾俊華不但絕對並非一名守財奴,他更將必躋身香港大花筒的歴史總冠軍,甚至是一手拆毁香港的千古罪人!

參考資料
Liu Pak Wai, “Land Premium and Hong Kong Government Budget: Myths and Realities." The Chinese University of Hong Kong, Institute of Global Economics and Finance Working Paper, February 2014.
廖柏偉是特區政府長遠財政計劃工作小組成員。關於經濟學家對香港經濟政策帶來的誤導和扭曲,另參閱鄒崇銘、韓江雪、易汶健(2014):《以銀為本:柒評香港產業及人口政策》。香港:印象文字。
林茵、林芷筠,本土研究社:「未來基金——讓基建掏空香港」。《明報》,2014年5月17日。
「陳家強:未來基金初步傾向用於基建開支」。香港電台及《信報財經新聞》,2014年4月7日。
陶傑:「從財政預算案看特首財爺分歧」。商業電台,2014年3月4日。

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