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公務員建屋合作社:另類住房的生與死

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公務員建屋合作社:另類住房的生與死

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(獨媒特約報導)今屆特區政府發了瘋找地建屋,被點中的地皮,附近居民和區議員就爭論一番,爭論會否失去社區設施,會否破壞生態。政黨就批評政府建屋量太低,無心為市民建安樂窩。

這時,有一批老公務員站出來,要求政府來重建他們的居所。政府早前回覆,指假若餘下的227個公務員建屋合作社全數重建,最多約可提供963,000平方米總住宅樓面面積。然而,發展局卻不接受建議,私人發展商無意出巨資補地價,而市區重建局也不認為此等樓宇需要急切重建。

這類合作社很特別,原來這類屋宇的業權和地皮也是合作社擁有,而非發展商、業主或政府。本網專題探討公務員住屋模式,並先探討合作社的興起與末落,下一篇會描述補地價的過程如何複雜和阻礙重建。

合作社緣起:公務員爭取住屋福利

二戰後,不少國家和地區也興建住屋合作社,以安置大量新增人口,香港也不例外。過往本港曾出現過其他的居住權模式,位於大坑西邨的私營廉租屋是一例,公務員建屋合作社也是一例。

當時香港較動盪,提供公務員屋宇是穩定公務員士氣,以求透過他們管治香港的方法。另外,政府那時推出一些計劃,以優惠地價批地私人僱主建宿舍給僱員,同時給予外籍公務員房屋福利。公務員工會要求政府一視同仁,政府於是推出合作社計劃,回應本地公務員的要求。

1952年,港英政府推出公務員房屋福利計劃,容許公務員根據《合作社條例》(第33章)組成公務員建屋合作社(合作社),向政府申請批地和低息貸款(3.5至5厘年息)建屋。

當年分期付款購置物業並不流行,要置業就要一次過付款。如果要租屋,市民要麼選擇廉租屋,要麼就唐樓,但不少單位的質素不佳,一如「七十二家房客」。所以,對公務員來說,貸款住房是個不錯的選擇。

本網訪問了其中一位居住在順寧道公務員樓宇約25年的戶主黃伯仁。他是公務員合作社申訴大會召集人。該樓宇在1959年入伙,他是第二批社員。

土地及樓宇業權歸合作社

黃伯仁說,成立合作社,最少需要10名公務員,通常為十多名至百多名,每股100元。大廈建成後,每名社員入住一個單位。合作社向政府購地及申請有息貸款,以支付地價及建築費。它們再自行找建築商。政府提供一半至三分之二的地價折扣。每個社員分20年攤還貸款。

土地及樓宇業權歸合作社。社員只可居住,直至退休後才有終生居住權。社員過身後,居住權可轉移至直系親屬,例如配偶和子女。

只要符合負擔能力的長俸制公務員便可申請,不分職級及部門。有些合作社成員背景較一致,例如同是警察或同一家醫院的員工,有些則較多差異,是靠朋友網絡集合。由於住客始終是公務員甚至是同事,關係較和諧,而且因為社員希望長期居住,他們也自覺守規矩,不會輕易犯例。

問及建屋合作社的管理模式,跟業主立案法團的分別,黃伯仁回答,如果有社員違反《合作社條例》附例(例如持續滋擾鄰居),該合作社的管理委員會有權徵集全體社員,驅逐該社員。當社員因為任何原因,中止公務員合約,他們就要遷出。他們只可取回那份100元股本,建屋開支則不會退還。他就認識一些鄰居因為幾次香港經濟危機破產,而退出合作社。此外,合作社承擔樓宇管理及維修等責任。

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公務員合作社申訴大會召集人黃伯仁,邀請本網記者到順寧道公務員合作社接受訪問。(易汶健攝)

合作社監管不足,未能地盡其用

合作社計劃並非無瑕疵。翻查1980年香港大學一篇碩士論文,指政府在1960年代放慢建屋合作社步伐,因為認為計劃出了問題,主要效益有限,例如建屋進度慢,耗費昂貴,地皮未用盡該地皮的最高准許地積比例(只有4至5層高而沒有升降機),安置公務員的數目有限。此外,當時有社員私下高價轉讓單位,又收受建築商回佣。政府在1962年推出「本地公務員興建樓宇計劃」,收回建造、管理及分配單位的權力。1979年以後,政府再無新的本地公務員建屋合作社/本地公務員興建樓宇計劃。

1970至1980年代初落成的公務員合作社樓宇,設施較齊備,包括升降機(例如華員邨)。總的來說,建屋合作社單位面積大多方正實用,介乎500至2,000平方呎。用1976年基準計算,單位價值介乎19,000至220,000元。

1987年:政府容許解散合作社

在1970年代,部份合作社的社員已清還政府貸款。當時正值中英談判,他們擔心政權轉移之後,公務員樓的業權屬誰,甚至失去居住權,於是提出取回土地業權及居住權。經過一番商議,政府在1987年容許合作社在取得所有社員同意下解散,進行分契手續,社員取得其均等而不可分割的樓宇及土地業權(equal and undivided share)。到1993年,同意解散的比例降至75%。2000年之後,解散和重建公務員樓的步驟簡化了。

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目前全港未解散及已解散的公務員建屋合作社共有238個,當中未解散的佔61個。在已解散的合作社中,13個已就轄下的樓宇向地政總署補地價,當中11個轄下的樓宇已重建。解散後,業主成立立案法團,運作跟私人樓宇無異。按有關的各個地皮容許的地積比率計算,推算最多約可提供963,000平方米總住宅樓面面積。

合作社之末落及困境

其實,自從1970年代開始,政府漸漸以津貼或貸款方式資助公務員尋找居所。由2000年6月開始,公務員只剩下現金津貼及公屋配額。

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誠然,公務員合作社已到了末日,而不少樓宇跟前社員本身也年事已高,成功重建或翻新的只屬少數。黃伯仁總結了以下幾點樓宇的困境:

1. 很多退休老公務員沒法上落樓梯,要麼被迫留在家中,要麼租住有升降機的單位。

2. 部份業主因為移民而丟空單位。

3. 重建涉及的補地價和填補可見樓面面積金額,價格高昂,令發展商卻步,無法收購重建合作社。

4. 以上原因,不少合作社的單位長期被空置。

5. 樓齡多逾50年,新買家不能向銀行抵押物業借貸,故須一筆過現金付款。

6. 樓齡大,每4至5年要定期維修,累積費用不菲。有些樓宇(如順寧道公務員樓)在水荒時用海水建造,所以鋼筋特別容易生锈,樓宇內外石屎不斷剝落。與其無了期維修,不如直接重建。

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順寧道其中一個公務員合作社單位,大廈多次裝修,但仍非常殘舊,又沒有升降機,戶主早已搬到別處,現址留下一堆雜物。

我們這刻討論的,是一般人尋找居所時,除了公屋、居屋、私人房屋、丁屋及寮屋外,還有沒有空間選擇。建屋合作社的特點,是發展樓宇不以牟利為目標,而且實踐集體購買,集體管理,也較易建立鄰里關係。住戶是購買合作社的股份,而非個別位。物業可以是住戶籌措興建,或者是由屋宇業主租出。究竟這種另類住屋模式,在香港還有沒有立足之地?

香港理工大學社會科學系講師鄒崇銘近來研究社區經濟,初步構想非牟利住屋。他認為資金和管理模式是最重要的問題。首先,政府可以減免部份甚至全部地價,降低建屋開支。政府和住戶可以共同融資建屋。然後,兩者可以聘請專業團隊管理屋宇,畢竟並非所有住戶也有能力和知識管理物業。然而,那個團隊是以提升住戶和社區生活質素為目標,而且可以量化,讓人們可以理解和監察(例如採用社會投資收益率估算)。更重要的是,屋宇決策(例如休憩地方設施)是由住戶集體商議,跟團隊雙向溝通,目標是地區民主。

合作社住屋難翻生

香港的房屋發展史,是由多元趨向單一,估計是政府大力興建廉租屋以及公屋,以及本地地產商在暴動後發迹,大舉買地的結果。如果公屋能夠解決市民基本居住問題,為何維持其他制度?當香港人經常搬遷,而且因為各種原因而沒有參與屋宇管理事務,他們有多願意嘗試合作建屋?大坑西邨私營廉租屋的例子,需要有善長仁翁出資,政府批出特惠地價,難度甚高。去年有社會投資機構創先河,把物業單位租給有即時住屋困難的單親家庭,而租金是按家庭負擔能力釐定,而非市價。計劃在探索階段,而最重要的因素在投資者願意在牟利之餘追求社會目標,例如解決貧窮問題。公務員建屋合作社的問題迫切,難怪不少老公務員解散合作社,尋求重建。

下一篇文闡述補地價如何阻礙公務員樓宇重建及改善住戶居住環境。

採訪:易汶健、autumnyu
整理及主題圖片來源:易汶健

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