政經

救救大埔鳳園﹝二﹞:地產商「兩害取其輕」策略

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大埔鳳園裳鳳蝶

因為跟進大埔鳳園的綜合發展規劃申請,慢慢觸碰到一些以前未有機會接觸的權力和運動網絡,例如地產商發展新界鄉郊土地時的策略﹝當然同樣的招式在市區也會採用﹞、一九九八年開始的環境影響評估制度、以至八十年代生態保育運動發展出來的發展商/團體合作形態。有關這些議題的報道和評論,其實經常有主流媒體報道,但當時讀了卻不入心,趁這幾天還在香港,趕緊整理一些民間報道,與獨立媒體的讀者分享。

上一篇民間報道提到,長實在二零零零年夏天首次向城市規劃委員會提交鳳園綜合發展區的發展申請﹝編號A/TP/256﹞,建議在鳳園谷的核心興建十二幢多層住宅,獲批准後,長實分別於二零零零年底﹝編號A/TP/267﹞、二零零三年夏天﹝編號A/TP/318﹞、二零零三年秋天﹝編號A/TP/319﹞及二零零四年夏天﹝編號A/TP/333﹞提出輕微修訂並獲批准。到了今年夏天,長實大幅修改規劃內容再上城規會﹝編號A/TP/408﹞,將十二幢多層住宅減少為八幢,另加二百多間獨立洋房。這項申請的公眾諮詢期於八月十五日結束,城規會暫定於九月五日討論這項申請

那些聽了呼籲向城規會表達了反對意見的朋友,也許會以為如果城規會委員在公眾壓力下、以「專業」的判斷否決了申請,就代表長實的工程要擱置,甚至推倒重來。我原初也以為是這樣。因為在A/TP/333規劃申請的批准條件(o)項說明:"the permission shall cease to have effect on 18.8.2008 unless prior to the said date either the development hereby permitted is commenced or this permission is renewed." 零八年八月十八日已經過了,即是說期限已過,此規劃申請亦未在限期前renewed﹝更新﹞。眼見長實的規劃批准過了期又未renewed,便以為A/TP/333已經失效──若果A/TP/333已經失效,則A/TP/408是否得到批准便變得很重要,一旦被否決,長實便要重頭再來。

當時我一直沒有很留意批准條件(o)項的第一個"unless":"unless.....the development hereby permitted is commenced"﹝除非此項發展已經展開﹞。過了公眾諮詢期後,我才想到「展開」兩個字可能事有蹺蹊。怎樣才謂之「展開」呢?是李嘉誠親臨動土的那天?還是什麼?於是打電話去規劃署大埔分區辦事處,果然,規劃師叫我自己看城規會規劃指引編號35A《 延長展開發展的期限》。指引的第二段說:「在界定一項經批准的發展是否已經展開時,考慮的因素會視乎每個個案的事實和情況而定。一般而言,建築圖則獲得批准,便可視為發展計劃已經展開。然而,倘經批准的發展必須在獲得批地﹝包括小型屋宇批地﹞或修訂契約後始能實施,經批准的發展可視為在批地文件/修訂契約簽立當日展開。」如上一篇民間報道所說,長實已於二零零七年與地政總署簽訂新地契並補地價,即是說,計劃興建十二幢多層住宅的A/TP/333已經「展開」。因此,就算最新的多層大廈加獨立洋房的規劃申請A/TP/408被否決,長實也隨時可以A/TP/333的規劃繼續工程。

這下我才知道,城規會的公眾諮詢之所以被視為無關痛癢,不單是因為委員漠視,而是因為就算委員正視並採納,也不能阻止發展商用舊的規劃繼續工程。那個舊規劃批准可能是更恐怖的。一名不願透露姓名的現任城規會委員表示:「目前最大的frustration是個plan好多年前批左,發展商唔起,到依家走黎起。但現在公眾對土地利用的訴求不同了......佢地﹝發展商﹞成日都會講番轉頭,話如果你唔批我新呢個,我就行番轉頭。就好似依家合和咁樣。佢地好似叫人兩害取其輕,咁樣的心態,即係玩野。好似合和都係,佢去番九四年的plan,佢係會輸的,因為佢當年的設計是不能滿足現在的要求,但佢知道如果佢不拿着一個更加差的plan黎ask for一個新一d的plan,新的plan一定唔批。」

經委員一說,我才明白合和集團為何在二零零八年還能夠按一九九四年的規劃興建九十三層的灣仔mega tower,那是因為跟鳳園同樣的邏輯。合和在一九九四年獲批九十三層的mega tower方案﹝編號A/H5/217﹞,批准條款的最後一項(l)又是那一句"The permission shall cease to have effect on 7.1.1996 unless prior to the said date either the development hereby permitted is commenced or this permission is renewed." 合和沒有完成換地,卻由於建築圖則已獲屋宇署批准,按城規會的定義,發展已經「展開」。之後合和一直沒有更新規劃申請,而是每兩年到屋宇署更新建築圖則,確保發展仍然符合「展開」的定義。到零四零五年,合和一方面提出大幅度更改規劃,一幢變成兩幢﹝編號A/H5/339﹞,一方面則靜靜地更新九四年的規劃申請﹝編號A/H5/341﹞,兩手準備。「兩幢方案」在零五年被否決,但合和一點也不擔心,並在零八年突然跳出來說會按一九九四年的九十三層方案起樓,殺公眾一個措手不及。地產商玩程序,真的比誰都在行。

該城規會委員談到鳳園的規劃時說:「當年批的時候﹝按:二零零零年﹞,佢肯四成地做農地,六成地做發展。當時已經是突破,其他發展商未做,佢已經先做......但佢最後卻沒有落實計劃。當時被視為行前一步,現在就變得好落後。問題是佢依家先話起,城規會的member就有好大的frustration。你當年即刻起,d人仲易接受,但你拖了十年先起,d人就唔接受。呢個係其中一個例,我等住佢爆。其實馬鞍山有些發展,九九年批的,現在是冇可能接受的。」

委員表示,香港的城市規劃系統其中一個很大的問題,是規劃和落實規劃的時間差距沒有管制。「天星皇后時,政府成日攞當年的plan出來。如果當年你批時即刻做,d人容易接受。譬如八萬五時,當年批係因為需要好多屋,如果發展商一批就即刻起係冇問題,拖到現在才起就係mismatch。我地﹝香港的城規制度﹞好容易俾d planning approval extend......無限期extend,現在南生圍的規劃已有十幾年,依家先起就個個嘈到七彩。當年起仲容易搞。規劃和落實規劃有好大的gap,好容易引起社會公憤,因為大家依家同十年前唔同左,如果你一拖十年一拖廿年,就會有好多公憤。」委員認為應該設定有效期的上限,拉近規劃階段和落實階段。

若論對社會的影響及與大財團交手之頻繁,成員全部由特首委任、並由發展局常任秘書長做主席的城市規劃委員會與立法會比起多,有過之而無不及。委員會逢星期五都開會,而且每星期都會作出多個有法定效力的規劃決定,關係的投資額動輒過十億。我跟委員說,現在長實在鳳園也是兩手準備,市民是否完全沒有置喙的餘地?委員表示,那些大地產商已經有幾十年玩城規遊戲的經驗,「開天殺價、落地還錢」的技巧已經爐火純青,開始時一定會提出對自己最有利的方案,「佢就原本要打你十拳,你話太勁頂唔順,咁佢打你五拳。令你覺得五拳好過十拳,個個都係咁。佢地搞咗幾十年,冇理由一俾就俾個底線你,因為佢知道出呢一着,實有人反對,所以一定嗌大個數先。嗌大數,預你改百分之二十,你唔同佢拗,咁佢就happy啦。送的,那百分之二十。」委員講了一、兩個成功討價還價,迫使發展商改變規劃的例子,民間團體透過公眾諮詢機制發聲固然有點作用,但關鍵的是城規會內要有足夠的委員聯手抵抗﹝全部由特首委任的委員,有勇氣經常這樣嗎?﹞。如此艱辛地搞裡應外合,才能推郁發展商作些微修訂──那只是財團risk management以內的「百分之二十」。

連結:
漁護署城規會,救救鳳園蝴蝶保育區﹝一﹞
香港自然生態論壇的討論

上圖:筆者用傻瓜機在鳳園「具特殊科學價值地點」拍的裳鳳蝶

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