我們的大專管治出了甚麼問題？
對宋達能報告書的質問 及 大專管治制度改革的評論
文：區諾軒（第３８屆香港中文大學學生會內務秘書）
2008年6月25日
現下的高等教育學制改革，主要按照「高等教育五號報告書」(下稱宋達能報告書)作為指引進行，數年來，大專院校均按照其指示逐漸完成其管治架構的改革。然而，宋達能報告書本身對管治架構的理解有不足之處、部分內容更加以偏概全，導致個別院校能藉此為核心理念，在持份者不知情的情況底下，以效率為由收歸管治權力，令高等教育走向歧途。我們將先論宋達能報告書對管治架構有何理解不足，再以中大的管治架構改革為藍本，講述當下大專院校管治架構改革的問題。
宋達能報告書將大學的管治模式分為兩個極端，一種是絕對等級制度，即權力完全由上層所有；另外一種是每一位成員都能夠均等參與決策，亦即彼此享有均等權利。1報告認為本港的院效管治缺乏「絕對等級制度」的成分，民主成分過多，認為現下制度「雖然發揮了民主的力量…但效率及進度卻是最慢的。」2 由此建議院校減少管治規模，院校遂以此為根據推行管制架構的重整。
這種二分，其實侷限了院校管治架構改革的可能。首先，報告沒有細分民主模式用於何處，按照該報告的理據，似乎理解為研究工作及撥款居多，倘若理解正確的話，我們便不應斷章取義，連管治施政都包括在內。3即使其說法可適用於管治施政，宋氏認為民主決策模式議而不決，權力缺乏明顯規範，沒有效率，在改革道路上是曇花一現的遐想，顯然沒有正確掌握民主治校理念。4
試從近年校政推行的角度去想，就是校方在缺乏民主程序下推行政策，反而令行政效率減低。去年九月，中大管治層在缺乏民主程序下強令校巴收費，學生自發組成「巴‧不得行動」進行一系列抗議行動，終令校方擱置該政策，在現代社會，忽視多元聲音已經是不可能的事，沒有民主制度，對管治架構的運作一樣沒有效率。5這種現象不是個別院校才出現，港大醫學院命名、教院院長辭退風波，均顯示沒有民主決策的禍害，縱使政策最後達成校方所願，醜惡形象永遠烙印在校史裡面，日後施政認受性只會更低。換言之，管治架構決不能單單以「集權－民主」二分去理解施政效度，校方集權的施政模式可以同樣沒有效率，校政民主做得好的話，可以比集權式施政更有效率。
放眼世界，綜觀國際一流學府的管治架構，既不乏民主成份，亦能維持其施政效率。（見附件一）以牛津大學為例，雖然負責管理大學的機構人數不多（校董會25人、教學政策及標準委員會14人），但受到評議員大會的制衡，其參與者超過3700人。各方持份者都能夠透過大會渠道表達意見，有權投票，而不失行政架構輕省的效率。宋達能報告書舉列的國際學府例子未免有失偏頗，在思考香港大專管治架構改革路途，宜應考慮更多報告以外的院校發展經驗。
怎樣才是一個好的民主管治制度呢？一個有素質的民主制度，可以從不同價值觀去衡量。我們認為本港院校管治架構參與成分多，而效率不彰，原因是缺乏問責性(Accountability)。6 問責性有橫向與縱向之分，橫向是指制度之間的問責關係，在外國，行政機構受議會制轄，議會可互選代表進入行政機構，大學主管人員無權獨攬決策權力；在本港，校董會成員不足，制衡有限，人學主管人員於校董會及教務會均擁有極大決策權力。縱向是指管治制度能否給予大學成員（包括學生、教職員、校友）足夠資訊，以及大學成員有否左右管治制度的權力。外國的大專院校教員基本上都有權參與大學議會事務，有權決定重大政策，校友、學生代表亦有權參與最高官治架構；在香港，學生、教職員、校友參與程度有限，資訊不流通，像中大的校董會改革，只聞樓閣聲，至今無人知曉進度如何，管治制度的改革更有集權於大學主管人員的趨勢。香港學制改革的民主成份並不如宋達能報告書中所說的那樣充足，因為這都是沒有素質的民主。
可惜報告書的論述，已經成為院校架構重整的立論根據。透過院校的詮釋，管治體制的改革變成走向獨裁的道路，以中大為例，校方重整架構的原則是按現有席數按比例縮減，學系代表、學生代表勢必成為裁撤對象，個別學系利益及學院學生聲音將無法反映。此外，校長（教務會主席）、副校長、學院院長和研究院院長，為教務會重組後之當然成員。大學主管人員的比例將由現時的百份之七（14/207）大幅增至百份之二十八（14/50）。我們可以預想，日後的管治架構只會更獨裁更不民主。
為甚麼我們打從開始便要認為民主治校曇花一現的遐想（報告書語）？如果香港院校的管治體制改革未來，是以外國院校經驗為榜樣，為甚麼世界主流學府都對民主治校珍而重之，我們卻還要走向集權歧途？我們要求：
1. 重新檢討宋達能報告書的可信性，並為日後大專院校管治體制改革定下更確當的方向。
2. 公開大專院校管治體制改革的資料，特別是中大的校董會、教務會改組現況。
3. 中大校方，以至日後院校的管治體制改革，落實民主治校，實踐師生共治的理念，停止一切獨裁行徑。
香港中文大學學生會
二零零八年六月二十五日
（本文曾呈交予本年立法會七月十七日教育事務委員會討論）
注釋：
1 「高等教育五號報告書」第3.2、3.3段。
2 同上註，頁76。
3 同上註，第3.22段。
4 他雖然沒有否認若干民主治校的好處，其文字間卻多少表示這種管治模式不適用於新的校政架構。
5 中大管治層的不民主施政不勝枚舉，校巴收費不過是冰山一角。推行院長委任制、頒發榮譽法學博士、國際化政策、校園發展計劃，在沒有學生、教職員、校友同意下推行，怨聲連年，同樣面臨極大阻力。
6 甚麼是有素質的民主，學界早有有關討論，當中「問責性」(Horizontal and Vertical Accountability)是學者認為衡量民主素質的指標之一，此外文章還列有平等、自由、參與度等等考慮，此處並不適用，故不詳述。參見Larry Diamond and L. Morlino, “An Overview” Journal of Democracy, Vol. 15 (2004), pp. 20-31.