政經

莊耀洸﹕政改無視國際人權標準 (刊於明報2009年12月23日)

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莊耀洸﹕政改無視國際人權標準

刊於2009年12月23日明報(政制向前走——政改評論系列)

1987年民主派爭取八八直選以失敗告終,當時中央政府反對的理由是港英偷步,《基本法》還在草擬,倘在1988年已引入部分立法局直選議席的安排,未必能銜接九七年後的政制。八八直選運動也不算徹底失敗,至少在1991年,立法局引入部分直選議席。

1992年的彭定康政改方案,當中的新增九個功能組別,被指不符合《基本法》。儘管《基本法》已在1990年制訂,而英方認為新九組並無違反《基本法》,故不存在肥彭方案不銜接《基本法》,但中方對《基本法》的理解跟英方大不同,結果立法局無直通車,要成立一個由委任產生的臨時立法會 。

千方百計阻民主

回歸後12年來,民意一直要求盡快普選 ,但人大常委在2004年否決07、08雙普選,復再2007年否決2012雙普選,及至今次政改諮詢,強調政制向前走,但不肯承諾取消功能組別,中央和特區政府 ,均不肯為2017年的特首選舉和2020年立法會選舉安排表態。

根據回歸前中國政府一直強調政制要銜接,未知最終方案,政制不應發展,現在中央卻鼓勵政制向前走,卻不肯就最終普選的模式表態,這豈不是前後矛盾?

固然,從另一角度看,中央並無矛盾,97年反對肥彭政制方案,因新九組選民基礎太廣泛,制度安排太民主,不符中央對《基本法》的理解。而目下的政改方案,中央之所以沒提出銜接論,因為中央對2017年及2020年的選舉安排大致有腹稿,就是希望盡可能保留功能組別選舉。正由於這個質疑,泛民主派 要求展開最後普選方案的討論,但特區政府指人大常委07年的決定並無授權討論2012年後的政制安排,但更重要的是,人大常委的決定並無限制特區政府不可就2012年後的選舉作討論。

因此可見,九七前未知《基本法》定案前反對八八直選,現在卻拒絕探討政制最終普選方案下要所謂政制向前走,說法前後不一,但一貫的是,千方百計的阻礙民主發展,普選愈遲愈好,愈不普及愈不平等愈好,這從不遵從國際人權公約又得到印證,根據《基本法》第39條,香港的政制必須符合《公民權利和政治權利國際公約》,但中央和特區政府一再強調,特區保留不實施公約第25(丑)條,即選舉須普及而平等,惟有關觀點不為聯合國所接受。

聯合國指香港違公約

早在1995年,聯合國人權委員會就香港作出的審議結論指﹕「香港的選舉制度不符合《公民權利和政治權利國際公約》第25條以及第2、3和26 條。」1999年,人權委員會重申對此事的關注。聯合國經濟社會與文化權利委員會在2001年的審議結論指出,「現行的立法會選舉有部分安排並不民主,妨礙香港特區市民充分享有經濟、社會及文化權利」。

聯合國人權委員會在2006年的審議結論進一步說明為何有關保留不實施第25(丑)條的條文無效,指保留條文「訂明香港毋須設立經選舉產生的立法機關。委員會認為,經選舉產生的立法會一經設立,其選舉便須符合公約第25條的規定。」換言之,立法局議員在1985年前完全由委任產生,基於保留條文而沒有違反公約,但自1985年起引入民選成分,聯合國便認為必須完全遵行公約第25條。

按1976年的保留條文,也不要求香港設立由選舉產生的行政局,而至今,行政會議 成員仍然全部由委任產生,因此保留條文對行政局適用,聯合國並沒要求行政會議成員須由普選產生,而是建議「香港特區應採取一切必要措施,使立法會經普及平等的選舉產生,並確保對《基本法》作出的所有解釋(包括涉及選舉及公共事務的解釋)符合公約的規定」。國際人權公約由聯合國大會通過,人權委員會是解釋公約的最權威機構,但中央和特區政府卻無視國際人權標準,按一己理解而行事。

普選變成離譜的選舉

撇開人權公約,中國作為聯合國成員,理應遵守《世界人權宣言》第21(3)條指「人民的意志是政府權力的基礎……而選舉應依據普及和平等的投票權」。因此,不管各國選舉安排有何差異,國際標準的要點是選舉須普及而平等,民意能透過選舉自由表達。假如功能組別得以保留,民意被扭曲,常出現少數選民基礎的議員否決直選議員所支持的議案,便有礙民意表達,不符國際標準。

聯合國人權事務高級專員辦事處在《人權與選舉》(1994)中說明提名候選人的法律和程序,不可偏袒支持政府的候選人,但特首的提名委員會卻可以阻礙反對政府的人成為候選人。

國際人權標準在選舉方面十分明確,功能組別選舉不符普及而平等的原則,卻是徹頭徹尾的「譜選」:離譜的選舉,連公司也可投票,可以說是「非人的制度」,諮詢文件竟還提出是否可以保留公司票,實在距離國際標準十萬九千里遠!

(作者是香港教育學院專任導師、香港民主發展網絡成員)

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