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環評風暴尋求制度突破

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馬軍 (“中國水危機”作者)

國家環保總局1月18日在京宣佈停建金沙江溪洛渡水電站等30個項目,這是《環境影響評價法》實施以來環保總局首次叫停違法項目。與環保部門過去實施的環保行動相比,此次行動應該引起更多關注,因為它涉及一項對保護環境至關重要的制度:環境影響評價。

我們知道,西方國家在工業化的過程中,也曾深受環境污染之苦,到了60年代,有識之士認識到不能再走“先污染後治理”的老路,開始對建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出減輕不良環境影響的對策,提供可供比選的替代方案。這一做法被稱為環境影響評價制度,它的廣泛實施幫助西方國家走出了環境破壞的困境,初步實現了經濟社會和環境的協調發展。

中國上世紀70年代末開始了環境影響評價的探索,是世界上最早實施建設項目環評制度的國家之一。從理論上講,我們的現有的建設項目已經通過了環境影響評價,不應對環境造成顯著的不良影響。然而,在現實生活和媒體的報道中,我們看到很多企業依然在沒有環保設施的情況下投產上馬,肆意向環境排放廢水、廢氣和有毒有害固體廢物;我們依然看到很多項目在不適當的地點開工建設,破壞了當地脆弱的生態環境和子孫後代賴以生存發展的資源。顯然,嚴肅的環評程序在這些項目的審批過程中成了走形式,走過場,它們有些根本沒有進行環評,有些環評質量低劣,有些在建設運行過程中置環評提出的預防和處理要求於不顧。中國近年來生態環境狀況每況愈下,環境污染和生態破壞每年造成損失上千億美元,與環評制度執行不力有很大關係。

全國人大於2003年制定頒佈了《環境影響評價法》,提升了環評法的規格,而且將環評領域從單純的建設項目擴大到規劃,並首次對公眾參與作了明確的要求。如今一年多時間過去了,由於沒有看到環評法的實施帶來顯著的成效,很多人開使擔心環評法重蹈有法不依,執法不嚴,違法不究的覆轍。在此關鍵時刻,國家環保總局公佈30個項目因未經環評擅自開工建設而遭到停建,可謂意味深遠。

這一名單中所列的不是一些無關痛癢的小企業,其中有裝機能力僅次於三峽的溪洛渡電站,三峽工程兩個配套設施,還有一大批火電項目。這些可能造成巨大環境和社會影響的項目竟然敢於在環評未得到批准的情況下上馬,有些甚至接近完工,顯示了一些企業和政府部門對於環境影響評價制度的漠視。而在今天經濟高速發展,能源電力緊缺的形勢下,敢於去碰這些有著巨大的經濟效益預期的重點工程,也體現了中國最高環境管理部門對於嚴肅環評制度的決心。

此次環保總局不但叫停了30個項目,同時也宣佈將推動開展戰略環境影響評價,也就是說環保將從行業、區域和流域規劃的層次上介入,從源頭上防止重大經濟開發活動的決策失誤和環境破壞。戰略環評可以有效避免經濟發展超出自然承載力,使資源配置更加科學合理,解決長期存在的經濟發展和環境保護兩張皮的問題,這也是環境影響評價法的立法本意。

長久以來,環境保護被稱作是中國的基本國策,但在實際工作中環境保護卻處處讓位于經濟建設。嚴格實施環評制度,將讓環保這個橡皮圖章硬起來,這必將觸及部門利益和地方利益,引發強烈的反彈,面臨的壓力之大自不待言。而地方環保部門完全聽命於地方政府,要想讓他們真正把住環評關也決非易事。但環保部門並非孤軍奮戰,因為環境保護工作所代表的是公眾的切身利益,求真務實的環保措施必定能得到廣大人民群眾的支持。環保總局副局長潘岳在昨日的新聞發佈會上也提到建設項目數量龐大,僅靠政府去監管顯然力不從心,所以要“發動社會團體和公眾參與到環境影響評價和“三同時”管理過程中,以聽證和座談等多種形式,使公眾成為影響環境影響決策一支基本力量”。

實施環境影響評價制度,實際上不只是一個風險識別和成本效益分析的問題,更涉及到一個健全決策機制的問題。借助公眾對於環境保護的強烈關切,制定切實有效的實施辦法,調動利益相關方參與到規劃和建設項目的決策程序中,有助於實現人與自然的關係的統籌,有助於釋放社會矛盾,建立和諧社會。如果能在環境保護工作中摸索出一條公眾參與的途徑,不但對環境保護,對整個中國政治文明進程都會大有裨益。

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