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《香港特區交通政策的無政府狀態系列》小巴與巴士的網絡重疊 - 地區個案篇:中半山區、寶馬山區、銅鑼灣、灣仔、金鐘的多區連接網絡

《香港特區交通政策的無政府狀態系列》小巴與巴士的網絡重疊 - 地區個案篇:中半山區、寶馬山區、銅鑼灣、灣仔、金鐘的多區連接網絡《香港特區交通政策的無政府狀態系列》小巴與巴士的網絡重疊 - 地區個案篇:中半山區、寶馬山區、銅鑼灣、灣仔、金鐘的多區連接網絡
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(上圖完整放大圖:https://dl.dropboxusercontent.com/u/4010420/busmap.jpg )

我個人對於23A、23B、25C等線的取消是十分失望的。失望的原因不是他們客量不足(事實上就連運輸處提供的客量數據就算有多片面,按照其本身定義的客量標準,這些路線的客量都在署方所訂的30%底線之上;再怎麼說也構不成刪線的理由。)而是這些路線客量參半的原因,不是巴士線的路線重疊,卻是綠色公共小巴線(下稱錄小)與原有巴士網絡的重疊,而這局面卻是運輸署一手造成的。

23A/23B/26 的三區連接網絡

這幾條路線,的確不是中半山區、寶馬山區(包括勵德邨)、灣仔區的最主力路線,班次更頻密的主力路線還有行走北角與半山之間(卻不服務寶馬山區)的23號和56號綠小、往來中環與寶馬山區卻與半山區無關的25號和11號線。但23A/23B兩條路線在半山區方面不但行經23號巴士與56號綠小並不行經的人流較低路段,亦同時兼顧勵德邨與市區心臟地帶的地區連接。在23A/23B/26三條線的整合班次下,「寶馬山區與銅鑼灣等市區心臟地帶」(附圖的藍色路線組別)、「銅鑼灣等市區心臟地帶與中半山區」(附圖的黃色路線組別)此兩大地區重要連接的交通運輸功能 - 此本應分割成兩條獨立路線來照顧的交通需求,能夠用一條巴士路線來同時兼顧,是十分高效可取的網絡設計。一來,23A/23B/26三線從勵德邨或寶馬山開出,以循環線行走半山區各自不同的單行線(見圖),以三條線的資源同時照顧藍區組與黃區組的地區需要(所以在市區能「黃加藍變綠」地一部巴士班次同時顧及黃與藍兩區組的地區需要),既可毋須如11、23、25、25A/C般總站設於繁忙市區,卻只能各自照顧黃色或藍色其中一組的地區需要,從而減輕因將總站設於中環區造成的額外路面負擔。二來,亦因路線多元而擴大半山區的服務範圍。加上25A/25C提供雙向的路線服務,多條路線在聯合班次的安排下,整個網絡可以因應人口需求的密度,維持穩定可靠且健全的路線網絡,令半山區與寶馬山區的配套得以更全面,能照顧區內或跨區的完全連結。事實上,23號線本身以數分鐘一班的頻密班次行走,卻無法完全承擔所有從市區往半山區的乘客量,23A/23B兩線的存在,正正分擔了23號在軒尼詩道和金鐘站往半山區的客量負荷。過往23A/23B的日常客量亦屬中上,用綠小取代誠無效益可言,以巴士作為行走工具是恰當的設定安排。

新巴與城巴早年在路線發展計劃*中,提出相關的路線重組方案,多次遭相關地區的區議會否決。然而,在運輸署的許可下,新巴與城巴於今年七月,單方面將方案直接實施(見圖下半),惹起區議會的強烈反應。雖然此舉並非首次發生,加上實施期間屬院校暑假期間,學校師生多數未知此事,坊間對此番安排尚未出現回響;然而網絡的明顯委縮,對涉及院校的師生來說,確是弊多於利,此問題勢必在九月開學日爆發:

  • 25C的取消逼使早上師生必須改乘本來就客量超荷的49M號綠小、85系城巴;
  • 天后廟道只維持上山方向的服務,逼使繁忙時間必須改乘本來就客量超荷的49M號綠小;
  • 繼23B早年改為只於繁忙時間服務後,今次23A的取消令軒尼詩道及金鐘站乘客往半山區的服務供應進一步縮減,不但刪減了網絡的覆蓋範圍,亦直接加重23、40、40M號等巴士線的客量負擔,而40、40M號的較長途車費對被逼乘搭的乘客來說無異於變相加價,因頻繁靠站上落而加長的行車時間對南區乘客亦相當不便。-
  • 支離破碎的路線網絡無法照顧寶馬山區、中半山區的區內交通需要,這在路面梢斜的地區來說,對年長或行動不便者更是不合情理。

地區需求高但客量反應不高的原因

事實上,從地區人流與實際的涉及人口,包括地區居民、工作人口、學院師生等的總體交通需求來看,圖中所列的相關路線的客量需求理應相當高;然而,近二十年來運輸署亦開辦了相當多的綠小線,例如往來北角銅鑼灣與半山的56系綠小照顧黃區組別、往來北角銅鑼灣與寶馬山的49M、25號綠小照顧藍區組別;這樣與巴士固有服務網絡重疊的路線政策令巴士線在非繁忙時段的客量有所下跌。由於綠小在市區的定線與總站都設於較挾小的街道(如洛克道),加上相當的客量令綠小班次非常頻密,令銅鑼灣區與灣仔區一帶連小街的路面負荷大為加劇。這問題亦將因巴士服務的進一步刪減而迅速惡化。

自從多條錄小開通後,路線重疊成了港島交通規劃課題上一個大熱話題。為甚麼呢?因為自從多條綠小經運輸署公開招標並相繼開辦後,上述地區巴士與小巴兩個交通網絡幾乎是兩個近乎完全一樣的交通網絡,同時於同一個地方經營。這好比同一個屋邨商場同時有百佳與惠康一樣,在銅鑼灣你可以選擇25號綠小或25/25A號等等巴士上寶馬山,甚至,你在北角選乘23號巴士亦或56號綠小上堅道半山,走線也是近乎一模一樣。

必須釐清巴士與綠小的角式區別

究竟運輸署為何公開招標,開辦一條又一條與現有的巴士服務重疊的路線呢?翻查多年的憲報都看不到他們對此有任何解釋。根據2001年運輸署霍文的說法,「小巴在整體公共運輸系統中發揮了重要的輔助作用。尤其在接駁集體運輸的功能上…」#這某程度上為小巴的角色定位落下了頗清晰的定義。然而在近十多年的小巴開線、擴展業務的模式來看,一條又一條新小巴線愈來愈長,已經不只是接駁其他主要交通工具,而是擔當了誇區甚至當上了主要角式;其服務質量在政府的寬鬆政策放任下甚至足以取締原有的公共巴士服務。但如前所述,大部份綠小路線的總站設於根本不適合作總站的挾小街道:排隊上車的乘客被逼與其他路人共同擠逼於狹窄的行人路上、長長的綠小泊車陣長期佔用本來不敷夠用的小路空間,此毫無設施配套可言的政策安排令相關地區的路面安全、環境污染問題十分惡劣。這些情況在油尖旺、銅鑼灣、灣仔、西環等全港各區拾俯皆是。

如果循政策角度看的話,如前所述,運輸署舉凡公開招標開辦小巴線,任何公私機構或地區團體的意見或回應從來沒有影響甚至左右運輸署單方面的決定的,從民間或地區團體要求開辦一條巴士線倒是千攔萬阻,究竟這樣截然不同的政策取態是有何種根據?

姑且撇開這可能涉及政治或利益關係的未知因素不論,我們就按照上述霍文對小巴的定位,並循技術角度去分析小巴與巴士的定位界線應如何設置。

首先,是地理條件的限制與載客能力。但凡開辦一條公共路線,首要考慮的是路面環境是否適合大型的巴士行駛,如港島來往柴灣與赤柱的小巴16系線,路面環境確實容許雙層巴士行走,文首提及的25號跟56系綠小亦然。但行走興民邨停車場的20M綠小線,卻因停車場道路過窄而不允許大型巴士駛入,這就必須要靠綠小來營運了。既然巴士公司會因應行經的路段環境限制而選用較短車身的巴士,這種考慮規則應一視同仁地應用於所有巴士和綠小路線上。像56號這種客量根本可以用雙層巴士來行走的路線,強行用一部又一部綠小來行走,只會因車輛載客能力超荷,藉加密班次來解決,但此舉則直接增加沿線路面的負荷,令本來就十分繁忙的灣仔、銅鑼灣一帶的路面更形擠塞。加上56號綠小與23號巴士的走線又大致重疊,班次不平均亦導致雙方客量失衡,直接影響載客效率。總括來說,盡量選用客量最高、同時佔用路面資源最少的車輛來行走,是對於大部份「有客路保証」的路線的不二法則。在必要時,如果原定班次無法滿足乘客需求,可再按情況加密班次。相關案例可參考港島595、95C、84M(已取消)號線。

然後是定線的客量需求。當然,有些地區的對外交通需求並不足以開辦一條巴士線;例如港島區早年被指客量偏低的19號線。香港畢竟是個不算廣闊的城市,從跑馬地步行往銅鑼灣往往不用半小時;對於普羅大眾來說,班次過於稀疏要他們等太久的話,何不截的士甚至步行算了 - 粗略統計一下,對於大部份市民來說,每次等車大概最多只願意等15分鐘而已。換而言之,一條路線最少也得15分鐘一班方為乘客普遍接受的底線,如果這樣的班次下,每班車客量還少於20人的話(單層巴士座位數約30-40人,合理最高載客量約50人),這條路線就該用最車身短小,載客量足夠應付的綠小來營運了。

順帶一提,像港島區19(與8X合併前)、3B或692號這些長年被指客量極低的路線,以上述最低限度班次,即15分鐘一班綠小來行走的話,整體總載客率一定會超過80%;這樣,就能顧及原有的乘客需求,而又能以最有效率的方式,佔用最少路面資源來維持服務,可謂乘客、政府、運輸機構三贏。然而政府與巴士公司對區議員就19號線轉交綠小模式經營的提議卻充耳不聞,可見當中各方的商業利益考慮,正無時無刻妨礙了政策的健全發展。

或許你可以說,何不鼓勵市民以步行來取代短途的交通服務;但這本來就是強逼遞奪市民的選擇權利;姑勿論這對日益老化的人口如何殘忍,為勞動階層提供便利有效的公共交通本來就是運輸部門的基本責任,亦是抒援市民因生活勞累構成的生活壓力的重要一環,從而減低社會成本,改善社會問題的重要良方。

商業運作模式扭曲了運輸政策的原旨

上述皆為常理,然而現實卻是多條後來開設的綠小線均與原有的巴士線互相重疊。在馬鞍山市中心搭車去沙田市中心,你可以排長隊等候兩班綠小才能上車,亦可以在隊後不遠處選乘空空如也、同樣以沙田作終點站的九巴。如此資源重疊的現象遍及全港,運輸署官方經常說巴士太多令繁忙地區過於擠塞,但另一方面卻一手推展上述如斯景況,究竟是甚麼原因?每逢大型屋苑入伙,運輸署總是在批准巴士公司開辦接駁鐵路的巴士線後不足三五年,就會公開招標開辦與之近乎完全重疊的小巴線,此舉既浪費路面資源,亦造成耗能浪費,當然也直接影響環境。按照邏輯推論,運輸署此舉是為了打破地區交通服務的壟斷局面,透過開辦類似的路線來引入競爭對手,加上經營條款列明把票價收入歸營辦者所有,籍此誘使雙方甚至多方營辦商維持更高質素的服務來爭奪乘客的車資;這無疑是自由市場的運作模式。然而,將此道加諸原本應由政府監管的公共運輸政策,長遠的結果卻是徹底扭曲了公共運輸政策的原旨和目標 - 營運商的目標不再是維持穩定優質的路線班次和車隊運作,卻是確保自身的盈利。自從運輸營運商發現廣告收入毋須透過改善服務來賺取之後,營運商就更不用顧忌客源的流失了;透過路線兢爭來加強交通服務之法早以失去效力,真正能監管服務表現的方法,唯有賞罰分明且依法開明的法例條款和執法權力。以許多外國相關公營部門為例,鐵路或是巴士服務如有脫班問題卻無合理解釋的話,營辦商是要遭到政府部門罰款甚至撤換的。然這主流常理卻已多年沒有在香港實行過:地鐵的超載問題持續惡化,巴士公司的脫班問題廣受劣評,政府部門卻不顧民間接受能力,仍然批准其加價,令人難以相信堂堂一家政府部門竟可如此不公不允。

公共運輸政策的目的,在於透過制訂便利、有效率的運輸服務,提高市民的生活水平,並減低社會成本。縱觀香港近十五年的交通政策,大量地區因路線刪減而逼使市民舟車勞頓,多個鄰接地區失去應有的路線連接,逼使乘客轉車加上車資有增無減導致市民車費支出負擔增大,市民的生活水平不升反跌。

前文有提及,以私營方式(即營利收入歸營辦者所有)跟政府以公營外判方式來經營運輸服務,是資源能否有效調配的關鍵之一。舉目觀看世界各地的大小城市,幾乎都將公共運輸的規劃與地區配套和人口政策緊緊扣連,因此,大多數地區政府為了方便制訂政策,將公共運輸這一公共服務以公帑來肩負,把商業因素排除於公共運輸政策的考慮範圍外,目的是要減低社會成本。

以公帑來肩負公共運輸服務,意味著公共運輸服務以至於其政策必須受公帑的真正持份者 - 廣大的香港市民 - 有監察及干預其運作的權利。然而目前運輸署所屬的運輸及房屋局並非民選產生,這直接促使其所制訂的政茦完全不受民間監管。除公共運輸政策外,本地的公營醫療服務亦持續委縮,以公帑來肩負公共運輸服務此一國際主流常理在這封閉的政治制度下成為天方夜談,事實上,從近月的北區路線重整爭議,還有大量路線重整方案在毫無公眾同意下強行實施,可見民間就算多番以群眾形式表態,對運輸署的政策決定幾近毫無影響力,更徨論監察了。

別把商業利益置於市民應有權利之上

多年來由運輸署跟巴士公司主導的路線重組方案,本身就是一個充滿糖衣包裝的公關政治秀:將巴士公司的票價盈利 - 這一本來不應納入制訂政策考慮範圍的元素 - 包裝名為路線的「載客量」,且列入路線是否需要修改的首要考慮要素。這種「有需求」才提供服務的態度,完全無視地區長遠的人口政策和發展,提供的客量數據來源亦多受外界質疑:例如統計的過程完全不受外界監督、而30%的客量底線是如何決定的?更何況過往絕大部份聲稱客量偏低而作出的路線改動,其客量均在此底線以上。這種自訂規則卻自己不守的作風出自政府部門是非常可笑可憎的。

事實上,巴士公司把刪減路線而得的資源真的省掉了嗎?不是的。大部份減省掉,聲稱用作「進一步提高整體營運效益」的巴士資源,幾乎全部都撥到票價收入更可觀的、利潤更受保証的跨區過海線上。而這些從某些地區剝奪過來本身不足的交通資源,還是落在聲稱要減車的軒尼詩道上,用來賺取比之前多兩倍甚至八倍的票價利潤!逼使巴士公司用客量作為藉口,以圖在有限的車隊資源上賺取最大的投資回報,這是運輸署用配額制度來箝制公共交通資源所導致的直接惡果。運輸處無視地區實際需求只為運輸機構開拓財路,運輸機構在不受監管下明正言順地圖利,市民的生活因而受到進一步的剝削:愈發不便的交通設施加上有升無跌的票價令其生活壓力直線上升,各種社會問題如暴力、感情、家庭,社交、治安問題等等更形廣泛;事實上近年常見的族群矛盾衝突如謾罵或肢體衝撞往往因運輸載具過度擠逼所致,過度勞累的藍領白領在地鐵車廂內互相爭奪極度不足的座位甚至站位空間,若不讓位往往成為眾矢之的的抨擊對象,這種 "blame the victims" 的風氣無時無刻令乘客備受壓力。車輛超載令乘客不滿的責任應該歸於營運者本身而非同屬受害者的乘客身上,這一點從來罕見傳媒輿論主動論及,更徨論促使當局正視問題了。

政府既無循用者角度,對路面資源和運作方式作出妥善的規劃,亦無認真回應地區的交通需求甚至連民意也毫無理解,任由巴士地鐵日夜超載、地區日夜塞車卻無任何舉措以圖抒解問題,這種有等於無的政府部門,其公信力正一步一步被削薄,總有一天它會被世界徹底唾棄的。

# : 摘錄自運輸署網上刊物《小巴Net》2001年12月創刊號:
http://www.td.gov.hk/filemanager/tc/publication/lightbus200112.pdf

* : 相關的巴士路線重組計劃,最早見於2009年由運輸署發表的巴士路線發展計劃:
http://images4.wikia.nocookie.net/__cb20110125093735/hongkongbus/zh/imag...

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