全國人民代表大會常務委員會
張德江委員長
香港特別行政區二零一七年行政長官及
二零一六年立法會產生辦法
民間報告
一、序言
1. 2014年7月15日，香港特別行政區行政長官向 閣下呈交《關於香港特別行政區二零一七年行政長官及二零一六年立法會產生辦法是否需要修改的報告》，歸納政府上半年公眾諮詢結果。
2. 上述報告流於偏頗及誤導，無助社會凝聚政改共識。我們作為獲民意授權的泛民主派立法會議員，責無旁貸，共同撰寫這份民間報告，向 閣下反映香港真實民情，包括香港當前局勢、市民對無篩選真普選的強烈訴求，及泛民主張「三軌提名方案」的緣由。總的來說，我們認為二零一七年行政長官及二零一六年立法會的產生辦法，必須符合「無篩選真普選」的原則，才有助香港政通人和。
3. 民主乃普世價值，背後精神是「人民當家作主」，由此產生「自由」和「平等」原則，而民主政制最能體現這些價值與原則。
4. 民主理論權威學者羅伯特·達爾指出民主的重要特徵，是政府不間斷地回應公民訴求，不可或缺的兩個條件是包容的公民參與，及政治領袖公開競爭，當中競爭比參與更重要。上世紀40年代，當時中國共產黨對民主已有深刻領悟，1945年7月毛澤東論政黨存亡週期，自信地對人民說：「我們已經找到了解決這問題的辦法，這就是『民主』，即人民群眾的監督。只有讓人民起來監督政府，政府才不敢鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。」借古言今，這一年來香港民情沸沸揚揚，要求行政長官選舉包含公民提名，大前提亦是公平和公開的競爭，人民透過民主選舉監督政府。
5. 我們明白中央政府看待普選的角度與香港市民有差異，主要在「愛國愛港」和「國家安全」方面。
6. 愛國愛港方面，雖然泛民主派經常尖銳地批評本地時政，及批評中央政府，出發點是愛之深責之切。誠如鄧小平於1984年10月3日會見港澳同胞觀禮團時說：「只要站在民族的立場上，維護民族的大同，不管抱什麼政治觀點，包括罵共產黨的人，都要大團結」。泛民主派不管作風溫和或激進，但對上述觀點並無二致，亦如鄧小平同年6月22至23日會見香港工商界訪京團和鍾士元等知名人士時說﹕「尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定」。
7. 中聯辦主任張曉明2014年8月7日在香港同胞慶祝中華人民共和國成立六十五周年籌備委員會成立大會致辭，說需從國家安全的視角看待香港普選，並引述鄧小平1987年4月16日向香港特別行政區基本法起草委員會委員的說話，表明要防止一些人「把香港變成一個在『民主』的幌子下反對大陸的基地」。香港人明白中央政府對國家安全的關注源於百年民族恥辱的歷史烙印和美國圍堵正崛起的中國。但是，中央毋須將國家安全和普選對立。事實上，只有實行真普選，才會化解香港社會的深層次矛盾，達致繁榮穩定，這更有助於國家安全。
8. 全球化令各國互動，難逃不同方式和程度的滲透，但是，歷史證明，韓戰、大饑荒、文革、六四以至東歐解體都沒有危害國家安全，中國現在國力大增，實毋須對此過份憂慮。
9. 我們深信，只要中央政府容許香港特區實現「一國兩制」，建立符合國際標準、包含公平公開競爭的真普選，不單只香港市民對中央政府大大改觀，對香港特區和國家產生更強歸屬感，中國更會贏得世界輿論的尊重與讚許，提升中國在國際社會的正面形象，是一個負責任守承諾，而非令人望而生畏的真正強國。
10. 當前政改困局，根源在於意見各方互信不足，我們願意透過對談，坦誠溝通，向中央建言，實現真普選。我們誠意邀請 閣下或負責香港政制事務的其他中央官員會面。
二、港人爭取普選之路
實現普選契機兩度落空
11. 香港特區1997年成立，十七年來市民透過不同方式表達對全面普選的強烈訴求，2004年4月6日，全國人大常委會就《基本法》附件一第七條和附件二第三條進行第二次釋法。同年4月26日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法的有關問題的決定》，正式否決2007年普選行政長官及2008年普選立法會的政改時間表。
12. 人大常委會再於2007年12月29日發表聲明，否決2012年普選行政長官和立法會，但該聲明同時承諾「不遲於2017年先行落實普選行政長官，其後立法會進行普選」，香港人的普選夢被一拖再拖。
關於2016/17年兩個選舉辦法的討論和社會運動
13. 現屆特區政府行政長官連同主要官員2012年7月1日就任，社會隨即展開討論下一輪政改何去何從。2013年1月16日，香港大學法律系副教授戴耀廷在本地報章發表文章，題為《公民抗命的最大殺傷力武器》，主張「佔領中環」行動作為爭取2017年真普選的最後手段。同年3月27日，戴教授聯同朱耀明牧師及香港中文大學陳健民教授發表《讓愛與和平佔領中環》（簡稱「和平佔中」）運動信念書，目標與信念如下：
- 香港的選舉制度必須符合國際社會對普及而平等的選舉的要求，包括：每名公民享有相等的票數、相等的票值和公民參選不受不合理限制的權利；
- 透過民主程序議決香港選舉制度的具體方案，過程包含商討的元素和民意的授權；
- 爭取在香港落實民主普選所採取的公民抗命行動，雖是不合法，但必須絕對非暴力。
14. 另一邊廂，26位泛民主派議員、12個政黨及組織組成「真普選聯盟」，並於2014年1月建議2017行政長官選舉「三軌提名方案」，同年3月公布立法會選舉建議方案，包括2016年一次性過渡安排，並朝2020年立法會全面直選的方向邁進。
15. 「和平佔中」於2014年6月22至29日舉辦全民投票，合共792,808名香港市民親臨投票站或電子投票，選出真普選聯盟的「三軌提名方案」（333,962票／得票率42.1%）為「和平佔中」提交政府的2017行政長官選舉方案；值得注意，696,092名投票者（高達87.8%）認為，如果政府稍後提出的政改方案不符合國際標準，選民沒有真正的選擇，立法會應予否決，這方面的民意十分清晰。
特區政府的2016/17年政改公眾諮詢
16. 香港特區政府在2013年12月4日公布「二零一七年行政長官及二零一六年立法會產生辦法」公眾諮詢，為期五個月，至2014年5月3日結束。與此同時，各政黨、學者及民間組織積極透過不同方式，重申對真普選的訴求，除上述「和平佔中」在6月下旬舉行全民投票外，還有：
- 2014年1月1日，民間人權陣線與真普選聯盟合辦元旦大遊行，並以「立即落實真普選，公民提名無篩選」為主題，約三萬名市民參加；同日，「和平佔中」舉辦全民投票，六萬二千名萬香港市民投票，當中九成投票人士要求提升行政長官提名委員會的代表性、提名程序不應設篩選機制，及要求公民提名元素；
- 泛民政黨3月發起「絕食為普選」，同時呼籲市民簽署參加「和平佔中」的意向書，支持一人一信爭取「三軌提名方案」；
- 立法會議員4月獲邀訪問上海，10名泛民議員參與會見3位中央官員，討論政改；
- 2014年7月1日遊行，超過五十一萬人上街，要求落實真普選。
三、當前香港管治問題
17. 特區政府成立以來，香港屢次出現管治危機，主要源於政治制度與社會發展脫節。政治體制向建制派利益傾斜：建制派人士壟斷選舉委員會，在行政長官選舉中長期擔當「造王者」角色；再者，立法會半數議席由功能組別產生及分組點票制度，縱容一小撮既得利益團體發揮遠超合理比例的影響力，政府施政偏向他們的利益，不公平、不合理的政制妨礙民意暢達政策制訂層面，民怨日積月累，政府公信力和認受性日漸低落。
18. 現行制度，行政長官並非由全民選舉產生，民望長期低落。現任行政長官梁振英上任兩年來，與前兩任行政長官董建華及曾蔭權在位同期民望比較低一大截。其所牽涉的西九利益衝突、涉黑、僭建醜聞，加上嚴重悖於民意和公義的施政手法如拒發免費電視牌照，令其誠信幾近破產，使到特區政府的管治失效情況進一步惡化。
19. 根據香港大學民意研究計劃的調查，自梁振英上任以來評分持續下跌，支持度由2012年7月上旬53.8分跌至2014年7月下旬的46.1，期間評分一度低至40；而假設明天選舉行政長官，問到市民會否支持梁振英出任，其支持度由當選初期最高的56%（2012年5月上旬）下降至最近的26.2%（2014年7月下旬），是三任行政長官中得分最低的。
20. 由於政治體制缺陷及行政長官個人質素，直接影響執政班子的組成。先後三位行政長官皆委任建制派人士加入行政會議，組成「執政聯盟」，但由於行政長官及「執政聯盟」無市民授權，運作鬆散，故推出任何政策或法案，往往未能回應當前社會訴求。
21. 梁振英上任前後，建制派內部開始互相攻擊、互揭瘡疤；建制派在立法會及區議會不互相配合；政府在立法會內無鐵票，在外又缺乏民意支持，一切令施政舉步維艱。梁振英政府首年的「立法成功率」只有45.83%，即有過半數政府法案未能按計劃在2012/13立法年度如期通過，較平均值為低，政府計劃提出的大量法案遭擱置或押後，可見行政立法關係跌至低點的惡果。
22. 2002年首任行政長官董建華設立「政治問責制」，原意是透過政治任命主要官員，建立一支有共同理念的管治團隊，改善特區政府的管治能力。問責官員本應發揮各人專長，出謀獻策，有效推動政策。可惜，三任行政長官均偏好用人唯親，無法招攬有能之士參與管治團隊；問責官員不只欠缺共同的政治理念，而且拉雜成軍，良莠不齊，成為整體施政絆腳石，過去兩年，多名問責官員及行政會議成員分別因誠信、個人利益或其他原因請辭，是歷屆之冠。
23. 政令不行，管治失效，政策長期與民意相違，屢次觸發香港市民上街表達不滿，包括十萬人包圍政府總部，反對政府推行內容偏頗的國民教育，十二萬人遊行抗議政府無理地拒絕發免費電視牌照給香港電視，以及最近新界東北發展前期研究撥款霸王硬上弓，市民包圍立法會大樓示威等，反映民怨累積日深，已達隨時爆發的臨界點。
四、2016/17年政改的公眾諮詢
24. 2017年若能實現真正普選，實為撥亂反正，解決當前政治困局、社會不安的契機。
25. 為期五個月的政改公眾諮詢2014年5月3日結束，7月15日政務司司長兼政改諮詢專責小組成員林鄭月娥向立法會提交諮詢報告，同日，行政長官梁振英根據公眾諮詢結果，另向 閣下呈交報告，提請全國人大常委會決定2016及2017年兩個選舉辦法是否需要修改，亦即「政改五部曲」的第一步。
26. 不少輿論認為特區政府的公眾諮詢工作不周全，總括來說，報告偏袒建制派，矮化泛民團體及支持者的觀點。
27. 政改諮詢專責小組偏聽，在諮詢期內共45次與政黨會面、182次跟不同界別的團體會面中，大部分是建制派政黨或有建制背景的團體；小組成員的會面安排，厚此薄彼。其次，政府選擇性引述民調結果，公眾諮詢報告共33次引用來自五間機構的民意調查結果，大部分的引述竟來自三間非學術機構，它們除了與建制派有密切關係，亦未有將本次及之前的調查詳情完整公開，公眾無從監察其調查質素。公眾諮詢報告斷章取義，例如只擷取香港大律師公會說公民提名不符合《基本法》的意見，卻視而不見公會建議選舉安排「背後的目標和理念是為了確保提名過程有最高限度的選民參與，這目標和理念完完全全可在《基本法》下的『提名委員會』的概念之內落實。」一段。
28. 另外，報告亦矮化泛民主派立法會議員的聲音。泛民議員代表著數十萬選民，是立法會的重要持份者和組成部分，其所組成的真普選聯盟主張，2016年立法會選舉不能排除全面直選的可能性，須盡量減少功能組別議席、取消團體票，廢除分組點票，但政府報告竟說「普遍意見認同就2016年立法會產生辦法毋須對《基本法》附件二作修改」，這做法與民情背道而馳。總的來說，行政長官提交予 閣下的報告，誇大建制派意見，貶低異見。【公眾諮詢報告未有盡錄民意，詳見附錄一】
29. 我們認為，政府存心利用所謂公眾諮詢偽造民意，度身訂造政改框架。諮詢報告藐視香港人通過全民投票和遊行所表達的公民提名訴求，企圖「一錘定音」使到提名委員會擁有政治篩選權，變相決定行政長官選舉結果，把全港選民的一人一票當成橡皮圖章。行政長官梁振英若令中央政府以為，香港人只求形式上一人一票，不計較是否有真正的選擇，那是誤導，隨時令中央錯判香港民情，錯下決定。
30. 從港英年代爭取直選開始，泛民主派和香港市民一樣，殷切期盼普選。然而，香港市民亦要求普選符合國際標準，亦即「普及而平等」原則，不同意提名委員會篩選候選人。我們只求真普選，防止選民手中一票被既得利益集團利用，為小圈子特權選舉臉上貼金。
31. 全國人大常委會承諾，最快2020年立法會普選，2016年將會是此前最後一次立法會選舉，選舉辦法不可能抱殘守缺，否則根本毫無誠意循序漸進邁向普選。
五、真正的選擇
32. 香港市民普遍同意，實現真普選，符合《基本法》及相關規定，有助香港長治久安。
真正普選，應符合以下法律原則：
- 所有香港居民在法律面前一律平等（《基本法》第25條）；
- 每名香港永久性居民依法享有選舉權和被選舉權（《基本法》第26條）；
- 每名香港永久性居民不受無理限制，均有權利及機會在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等，保證選民有自由意志（《公民權利和政治權利國際公約》第25條(b)透過《基本法》第39條及《香港人權法案條例》第21條適用於香港）。
33. 雖然政府曾指出聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第25(b)乃保留條文，但特區政府多次重申，即使香港實行普選的根據是《基本法》而非《公約》，但將來普選模式必須符合「普及而平等」原則。
34. 聯合國《公民權利和政治權利國際公約》的人權事務委員會就「普及而平等」提出至少三點要求：
- 每一名選民享有的選票數目相等；
- 選民享有的每一選票的票值相等；
- 公民參選資格不受不合理的限制。
35. 因此，根據《基本法》及相關規定，香港特別行政區永久性居民的被選舉權受到保障，實現普選，就必須令選民有真正自由的選擇，排除一切帶有政治篩選效果的選舉制度。
2017年行政長官選舉
36. 要達至「普及而平等」原則，提名委員會功能不能包含篩選，即提名委員會及其工作的規則，以及提名委員會本身，均不得以政治或其他見解的理由剝奪任何人的被選舉權。須確保選民享有「對於候選人的自由選擇」。
37. 真普選聯盟的「三軌提名方案」成為「和平佔中」運動向政府提交的政改方案，方案內容如下：
任何有意參選行政長官者，可循以下任何一個途徑成為候選人：
- 公民提名：獲得1%登記選民具名聯署提名，提名委員會須確認其候選人資格；
- 政黨提名：於對上一次立法會直接選舉中獲得全港總有效票數5%或以上的政黨或政團，可以單獨或聯合提名一位行政長官候選人，提名委員會須予以確認；
- 提名委員會提名：提名委員會成員直接提名行政長官候選人。
38. 真普選聯盟除了「三軌提名方案」，對行政長官選舉辦法還有以下改革建議：
- 提名委員會有權根據法律明文規定的原因，拒絕確認候選人資格，不可以是否「愛國愛港」、「與中央政府對抗」等政治審查而拒絕確認。
- 採用兩輪決選法。如候選人得票超過有效票數的50%，即當選行政長官。如沒有候選人得票超過有效票數的50%，得票最高之兩名候選人進入第二輪決選，得票較多者當選行政長官。
39. 真普選聯盟的「三軌提名方案」在超過七十九萬市民參與的全民投票中脫穎而出，具民意支持及廣泛代表性，公民提名元素防止政治篩選，同時肯定提名委員會的權力及角色，是一個包容方案，政府應重視之。
2016年立法會選舉
40. 立法會普選，即全面取締功能組別，是香港社會共識。根據2007年12月29日人大常委決定，若2017年行政長官由普選產生，2020年立法會便可全面普選。
41. 要達致2020年立法會全面普選，修改2016年產生辦法是重要一步。現時立法會地區直議與功能組別的議席比例是35:35，若2016年不修改《基本法》附件二，即沒有過渡性質的改革，例如提高直選議席比例，2020年便要一次過徹底變動，困難更大。
42. 政改公眾諮詢期間，社會焦點落在行政長官普選辦法。行政長官梁振英的報告若因此令 閣下以為香港市民對立法會選舉辦法無要求，無意見，實屬誤導。
六、總結
43. 特區政府成立以來，香港人普選訴求兩度落空，扭曲的政治制度令香港社會步向撕裂的邊緣。香港民主進程一直停滯不前，與港人強烈的普選訴求造成極大落差。本來2017普選行政長官的承諾使港人有所期盼，但中央切勿錯誤解讀為港人爭取的只是手中一票；香港市民一直期待的普選是一個有真正的選擇、選民能高度參與和公平的真普選。然而，特區政府公眾諮詢報告未有如實反映港人上述意願。
44. 香港人普遍支持一國兩制、港人治港及高度自治。中央政府應該信任累積二十多年民主選舉經驗的香港選民，能作出明智投票選擇，選出有利香港長治久安和國家穩定的行政長官。中央政府讓選民有真正選擇，以一人一票自由選出政治領袖，會提升港人對香港特區及國家的歸屬感和認同感，化解社會的深層次矛盾，這才是維護國家安全和香港長期繁榮穩定的最佳方法。
45. 要達致政通人和，我們建議修改《基本法》附件一，使2017年行政長官產生辦法符合「無篩選真普選」的原則；同時，修改《基本法》附件二，使2016年立法會產生辦法中，取消功能組別和分組點票。
泛民主派立法會議員
何俊仁 李卓人 涂謹申 梁耀忠
劉慧卿 馮檢基 李國麟 湯家驊
何秀蘭 張國柱 梁家傑 毛孟靜
胡志偉 范國威 莫乃光 陳家洛
梁繼昌 郭家麒 郭榮鏗 張超雄
單仲偕 黃碧雲 葉建源
2014年8月
【附錄一 政改公眾諮詢報告未能如實反映的社會聲音】
(1) 政改諮詢專責小組偏聽建制派聲音
從報告附件臚列的諮詢對象的政治面貌研判，建制派被諮詢次數遠比泛民陣營多。
政改諮詢專責小組在諮詢期內出席的立法會會議及與各政黨/議員的諮詢活動共45次，扣除12次立法會會議或與全體立法會議員分組會面，專責小組成員與泛民主派見面只有12次，與建制派會晤達21次。專責小組出席不同界別及團體的諮詢活動總共182次，扣除出席區議會會議21次（包括一次與18區區議會主席會議）和到訪地區宣傳8次，粗略計算專責小組成員與泛民相關團體會晤不到5次，但與有明顯建制背景或立場的團體見面接近100次，厚此薄彼。
專責小組揀選會面的政團，也有明顯的政治立場。例如專責小組除與民主建港協進聯盟會晤外，該黨兩個支部都會被諮詢，沒有其他政黨得到同樣禮遇。
(2) 引用民調偏頗失實
公眾諮詢報告一共引用來自五間機構的民意調查結果，當中只有兩間是學術機構。報告共引用了33條民調題目，來自學術機構調查的，只被引述14次，少於一半。
其餘被引述的民意調查來自港區省級政協委員聯誼會、香港民意調查中心和香港研究協會。港區省級政協委員聯誼會有濃厚的親建制背景；香港民意調查中心屬一個兩制研究中心的全資附屬機構，該中心總裁是行政會議成員張志剛，過去被報道的調查中，絕大部分都是由民建聯委托進行。在網上並不能找到兩間機構過去做過的調查報告。
至於香港研究協會，雖有網站載有該機構過去所做的調查，但其網站荒廢多年，最近被報道的調查，其結果和統計方法都未有上載網頁，市民未能監察其調查質素。這三間機構所做的調查公信力成疑，卻被政府多番引述，並得出親建制派立場的結論，實在令報告的公正大打折扣。
報告引用民調時，亦多次扭曲問題原意。如報告提及「較多市民認為……行政長官人選應該由『愛國愛港』人士擔任」。此結論是依據香港民意調查中心、港區省級聯誼會和港大民意研究計劃的調查結果而得出，但是，報告引述的港大民研調查結果顯示，支持和反對的比例相若，而且該調查所問的問題和報告所作結論有一段距離。另外，香港民意調查中心的訪問題目是「應否容許一個與中央（北京）政府對抗的人作為行政長官候選人？」及「是否支持一個與中央（北京）政府對抗的人擔任特首？」，這與「愛國愛港」的結論風馬牛不相及。
除了扭曲民調，行政長官提交 閣下的報告中，竟將數目誇大，說成「社會大眾普遍認同行政長官人選須『愛國愛港』」，並將之歸類為「主流意見」，捏造民意。
(3) 斷章取義
政府發表公眾諮詢報告前，香港大律師公會已公開警告政府，勿對公會意見書斷章取義。結果，不幸言中，報告只擷取大律師公會說公民提名不符《基本法》一段，卻沒有提及大律師公會認為公民提名建議「背後的目標和理念是為了確保提名過程有最高限度的選民參與，這目標和理念完完全全可在《基本法》下的『提名委員會』的概念之內落實」。
另外，公眾諮詢報告強調提名委員會按照過去選舉委員會的方法組成，卻鮮有顧及大律師公會聲明重複強調的一點：「提名委員會的功能只限於提名，它不能決定行政長官選舉的結果，這不是提名委員會的職能和目的」。
(4) 矮化泛民聲音
政府稱，諮詢期間收到逾十萬份意見書，但在諮詢報告中未有量化，只出現大量「主流意見」、「較多意見」、「不少意見」等描述，這些量詞沒有客觀標準，例如七十九萬市民參與「和平佔中」6月全民投票、超過五十一萬人在7月1日上街遊行爭取真普選，政府卻只用「有一些團體和人士」來形容他們，十分不公道，貶低民意。
立法會現由70名議員組成，地區分區直選及功能組別各佔一半。泛民主派議員在2012年立法會選舉分別得票766,227（地區直選）及892,011（功能組別【807,480來自區議會(第二)組別】），較建制派得票為多（地區直選：641,746及功能組別：535,377【523,339來自區議會(第二)組別】）。泛民議員代表著數十萬的香港市民，其意見被矮化為「個別團體」的意見或「部分意見」，這是不能接受的。
公眾諮詢報告指「普遍意見認同就2016年立法會產生辦法毋須對《基本法》附件二作修改」。全國人大常委承諾最快2020年立法會全面普選，所以在此之前最後一次立法會選舉，即2016年必須修改選舉辦法，作為過渡安排，否則難以循序漸進順利達致2020年全面普選。真普選聯盟建議2016年盡量減少功能組別席數、取消團體票、及廢除分組點票。
泛民主派在立法會佔超過三分之一議席，背後代表接近八十萬選民，而且，泛民的直選議席比建制派多。泛民主派及支持者是十分重要的持份者，爭取改革2016年立法會選舉制度的意見，卻在政府報告中完全被忽略，試圖蒙混過關。
(5) 量化意見時將建制意見放大
公眾諮詢報告中，政府屢次將親建制的意見放大，將親泛民的建議縮小。行政長官向 閣下提交的報告中，扭曲更見誇張。
就2017行政長官產生辦法，報告中視親建制的意見：「提名委員會擁有實質提名權，不可被削弱或繞過」為主流意見，卻對泛民主派的建議：「除提名委員會外，應接受『公民提名』、『政黨提名』，或引入『公民推薦』等作為提名行政長官候選人的其他途徑」，歸納作一些團體和人士。總的來說，行政長官梁振英提交予 閣下的報告，誇大建制派意見，誇張失實，內容扭曲，貶低異見。
（註釋從略）