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洪昭隆

中學公民教育及歷史科科主任;Roundtable Education 研究員 網誌

政經

普選前,需要有罷免行政長官的權利

普選前,需要有罷免行政長官的權利
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假設我們在2017年普選行政長官,能夠實現真正的自由、平等和普及的選舉的話。在行政長官管理的時候,就有可能出現實質上的民主問責,即由民主選舉賦與行政長官的權力,並能夠透過民主機制使其向全民負責其決策之得失。比較可惜的是,現時針對人大常委會831決議或雨傘運動的討論焦點,都是集中在提名程序,包括是否加入公民提名或擔心的是提委會的組成仍然是由少數特權人士代表大眾,所提名出來的行政長官,並不一定具有「民主問責」的元素。但更進一步的問題是,那怕大家真的是一人一票選出特首,甚至包括有公民提名的特首選舉,市民能否因此而有效問責將來普選出來的行政長官?甚至將其罷免?

特首高官只向中央問責

我繪畫了以下的圖表向大家解釋現時香港政治制度的問責情況。實線的箭咀代表了有實質的問責機制和途徑,而虛線則是指有問責途徑,但執行時會出現不少的阻礙。

從上圖可見,現時對本港行政長官和問責局長的「問責」最有力的執行者是中央政府,機制和條文確切地寫在憲制性文件之上。

關於行政長官的問責和任免,寫在《基本法》第四十三條及四十五條之上:

第四十三條
香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。

第四十五條
香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。

而參考立法會相關的文件,問責制主要官員的任命三項程序如下:

  • 行政長官所選拔的主要官員人選接受品格審查和健康檢查;
  • 在完成品格審查和健康檢查後,由行政長官提名並報請中央人民政府任命;
  • 在中央人民政府批准擬議任命後,香港特別行政區政府便會與主要官員簽訂聘用合約。

由此可見,中央對特首和主要官員有實質的任免和問責權力,同時主要官員也同時向特首及中央政府負責。但是有關特首對香港特區負責的一項和主要官員向議會和市民問責的制度,仍然未確立。

被閹割了的議會問責

議會問責是指通過議員向官員提出相關的質詢,甚至追究責任。參考實行議會內閣制的英國議會經驗,當行政機關及其官員違法行使職權時,議會將通過下述三條渠道追究其相關責任。

  1. 下議院可以對個別大臣進行質詢,要求獲得口頭或書面的答覆。
  2. 不信任投票,議會以表決的方式對官員表示信任與否。
  3. 調查,組織專門機構對政府進行調查。

再回到上圖,我以虛線指出特首和問責官員和立法會之間的「問責」關係,原因是本港對他們沒有一個具有實權的制度,應對他們的瀆職行為。

首先,對行政長官的問責,現行機制下,立法會在彈劾特首時,須得過直選及半數功能組別議員贊成。但在分組點票的機制下,彈劾議案基本難以通過。只是一具「白紙黑字」的空文。

至於所謂問責主要官員,現時立法會和市民是無任何具有實權的問責能力,因為主要官員的任免權力在特首及中央之手,就算主要官員嚴重瀆職,議會只能通過不具約束力的諮詢和法案,甚至權力及特權法調查成立後,罷免官員的行動,也只能通過特首進行。

罷免權的重要性

參考孫中山在創建三民主義時提倡:「人民應有選舉、罷免、創制、複決的權利。其中選舉與罷免是由人民來決定是否要任用與撤換一位政府公職人員。」市民掌握罷免權,就可以對自己所選出的官員或民意代表,因其表現不符合期望,在其任期未滿之前,迫其離職。更重要的是罷免權是與選舉權的相對權利,選舉是人民對民意代表賦予適切而又有制約的權力,而罷免則為收回授權的權利,二者缺一不可。上述的權利早在古希臘時期已經有記載,而中國憲法第六十五條也訂明:「全國人民代表大會選舉並有權罷免全國人民代表大會常務委員會的組成人員。」,並有各級政法機關的罷免規定。

然而,現今香港特首的問責和罷免制度設計,市民對特首沒有實質的任免和問責權力。根據《基本法》第五十二條,只列出了行政長官因嚴重疾病,或因法案或提案與立法會發生嚴重衝突而必須辭職;第七十三條則指立法會可委托終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會通過進行調查,以全體議員三分之二多數通過,可提出彈劾案,報請中央人民政府決定。然而前者的辭職是個人的決定;後者在彈劾案通過後的進一步行動也沒有說明。假設將來一人一票普選特首,這樣的制度設計,最起碼產生了兩個問題:

首先是立法會構成並不直接反映民意。在現時泛民建制分明的政治狀態下,立法會提出彈劾特首議案時,須分別得到直選及功能組別議員過半數贊成,在分組點票的機制下,彈劾議案基本上難以通過。2012年的彈劾梁振英的例子便證實了,因為制度設計的矛盾,居然導致了由少數人的授權如功能組別議員,否決了直選民意代表提案的荒謬情況。何況成功彈劾特首,也不代表中央必須將特首立刻罷免下台。

其次最核心的問題是,在2017年我們用最簡單的一人一票投票授權予民選特首管治香港,但當他表現不合格的時候,法律上卻沒有任何的程序,可以讓市民在特首任期中直接取回授權。這樣的做法比較中國內地各級人民代表大會能提案及罷免人民代表更落後,更會導致不稱職者,可以利用人民授權的名義繼續執政,進一步破壞香港的穩定。

最後可以指出的是,從在2013年郝鐵川的言論可見的,中央清楚特首罷免權對管治相當重要,但在可見的將來,繼續將上述權力緊握在中央手中,也許是確保特首愛國愛港的其中一種手段。

中聯辦官員:香港對特首冇有最後的罷免、彈劾權

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