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南韓人權委員會對香港平機會改善體制保障的啟示

南韓人權委員會對香港平機會改善體制保障的啟示
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南韓人權委員會對香港平機會改善體制保障的啟示

作者:徐嘉穎

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甲、引言
乙、背景
丙、職權
丁、獨立性
戊、組成
一、委員會
二、主席及委員遴選及任命
(一)香港欠法例規管遴選準則及過程
(二)南韓法例明確規定委員任命準則及過程
(三)南韓縱有法律保障,仍有政府干擾
三、規管委員
(一)香港並無法例禁止主席及委員身兼多職
(二)南韓法例確保主席及委員中立
四、終止職務
(一)香港行政長官掌終止職務大權
(二)南韓終止委員職務 須委員3分2通過
己、總結及建議

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甲、引言

香港平等機會委員會全面檢討4條歧視條例,並舉行為期3個月《歧視條例檢討》公眾諮詢。[1] 諮詢內容廣泛,其中第6章探討平機會體制及權力,包括討論香港應否成立人權委員會,是近年繼申訴專員公署,再有人權保障機構提及成立人權委員會。

獨立性對於人權機構有效保障人權甚為重要。[2] 而人權機構主席及委員遴選及任命對其獨立性影響尤深。[3] 就此,本文比較香港平機會及南韓人權委員會的體制法律保障,從而探討從體制上保障平機會的啟示。

比較香港平機會及南韓人權委員會,首先因為兩者同屬人權保障機構,亦獲國際推動及保護人權之國家機構協調委員會(ICC)引用聯合國《關於促進和保護人權的國家機構的地位的原則》(《巴黎原則》)評鑑。由於香港平機會不是國家人權機構,且職權狹窄,僅獲ICC評定為C級,但有學者認為平機會具訴訟能力,屬「亞洲有效人權機構」。[4] 而南韓人權委員會獲ICC評定為A級,並曾是亞洲模範國家人權機構,但自2008年前總統李明博政府管治下嚴重倒退。第二,香港及南韓同屬亞洲四小龍,政治、文化、經濟結構及發展相似,可作比較。

乙、背景

香港自1997年成為中國特別行政區,實施一國兩制高度自治。行政長官及立法會並非由普選產生,司法獨立,法治亦是香港核心價值。至於人權機構,除了平機會,還有申訴專員公署、私隱專員公署、獨立監察警方處理投訴委員會及截取通訊及監察事務專員。

南韓是實施總統制的民主共和國,有民選總統、民選國會及獨立司法。至於人權機構,除了南韓人權委員會,還有申訴專員。

至於核心國際人權公約,有7條公約適用於香港及南韓,包括《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《兒童權利公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《殘疾人權利公約》及《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》。香港及南韓政府均有責任履行公約,並向聯合國定期提交報告及接受審議。

此外,香港《基本法》第39條訂明《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港,屬憲制權利。本地法例《香港人權法案》抄錄大部分《公民權利和政治權利國際公約》條文,市民可據此司法覆核政府侵權政策或行為。[5] 可是《人權法》亦有侷限,譬如只對政府和公營機構有約束力、只提供民事補救、訴訟費用高昂及缺乏執行機構等。[6] 在此脈絡下,平機會可處理公私營及個人的歧視申訴,並提供便捷補救,稍稍彌補目前制度不足。

丙、職權

香港平機會和南韓人權委員會同屬法定人權保障機構。[7]

香港平機會於1996年根據《性別歧視條例》成立,[8] 辦事處位於香港島。平機會負責執行4條反歧視條例,即性別、家庭崗位、殘疾及種族,禁止基於性別、婚姻狀況、懷孕、家庭崗位、殘疾、種族、膚色、世系、民族或人種於僱傭、教育、商品、設施或服務提供等範疇的歧視。現行反歧視條例屢遭批評,譬如《種族歧視條例》與其他反歧視條例不一,未有訂明禁止政府執行職務或行使職權時歧視等。[9]

南韓人權委員會於2001年根據《國家人權委員員法令》成立,辦事處位於首爾,另設釜山、光州以及大邱3個分區辦事處。南韓人權委員會負責保障和推廣居於南韓的人的人權,[10] 保障廣泛,包括南韓憲法和法令、南韓批准的國際人權公約及國際習慣法所保障的人權。[11] 它亦負責禁止基於19個特徵的歧視,除了平機會保障的特徵外,還包括宗教、年齡、社會地位、出生地、外貌、政治思想或意見、家庭模式、逾期犯罪紀錄、性傾向、學歷或病歷。[12]

《巴黎原則》訂明人權機構應「盡可能有廣泛職權,並於憲法和法例明確規定其組成和職權範圍」。相對南韓人權委員會而言,平機會只負責4條反歧視條例,職權狹窄,無法廣泛保障人權。長遠來說,香港政府應落實聯合國多個委員會的建議,成立符合《巴黎原則》、法定、最高層次、職權廣泛的獨立人權委員會,並負責執行及監察所有適用於香港的國際人權公約。[13]

丁、獨立性

無論是平機會還是南韓人權委員會,法例均有保障其獨立性。

就平機會而言,法例訂明「委員會不得被視為政府的僱員或代理人,亦不得被視為享有政府的任何地位、豁免權或特權」。[14]

而南韓人權委員會,法例訂明人權委員會獨立處理其職權範圍內的事宜,[15] 運作事宜內部規則規管,其組織事宜則由總統法令規管。[16]

《巴黎原則》訂明人權機構的獨立性,國際做法建議法例訂明政府不得指令人權機構。[17] 若要為平機會獨立性提供明確法律保障,可如平機會諮詢建議修訂條例,訂明確保平機會獨立於政府及在「法律和運作上獨立自主」。(諮詢問題55)

戊、組成

一、委員會

平機會按法例規定有1名全職主席,並可有4至16名委員,委員由行政長官「認為合適而定」全職或半職與否。[18] 現時平機會有16名委員。[19]

至於南韓人權委員會,按法例規定有11名委員,包括1名主席及3名常設委員。[20]

由此可見,南韓人權委員會的委員數目有具體法例規定,較平機會穩定。平機會委員數目及全職或半職甚具彈性,交由行政長官決定,令平機會較易受到政治影響,損害其獨立及運作。

要改善平機會體制,從而保障其獨立性,可修訂法例,明文規定平機會委員的實際人數,並參考國際良好做法,訂明至少3名委員為全職委員,當中包括主席。[21]

二、主席及委員遴選及任命

(一)香港欠法例規管遴選準則及過程

就平機會而言,法例僅規定平機會主席及委員均由行政長官委任,並刊於憲報,[22] 遴選準則及過程均欠法例監管,更遑論是符合《巴黎原則》及國際良好做法。[23]

現時政府會公開招聘平機會主席,並設遴選委員會甄選後向行政長官推薦任命,但僅屬行政措施。以現任主席周一嶽醫生為例,遴選委員會6名委員均由行政長官任命,委任過程及準則黑箱作業。遴選委員會亦不獨立,大部分委員與政府關係密切,當中3人是前任或現任協助行政長官決策的行政會議成員,兩人是政策局局長,[24] 可見政府可左右主席任命,有決定性影響力,有損平機會獨立,並有違《巴黎原則》有關「政府部門應以顧問身分參與討論」的要求。[25]

大部分遴選委員會委員並無人權及反歧視工作經驗,僅有1名委員來自殘疾人權民間團體,[26] 在選出上任主席的遴選委員會中,所有委員均是男性, [27] 並如未《巴黎原則》般訂明多元及廣泛代表性,包括民間團體(如人權及反種族歧視)、工會、專業組織、學者及議會等。[28]

遴選平機會主席過程亦有欠透明,公眾無從參與制定遴選準則、提名及遴選過程等,包括並無候選人公開論壇。至於遴選委員,全由行政長官委任,並不公開。

法例亦無規定遴選委員會成員、平機會主席及委員必須具備人權及反歧視工作經驗。 在歷屆平機會主席中,除胡紅玉女士外,大多欠缺人權及反歧視工作背景,有兩名甚至是前政府高官,與政府關係密切,削弱平機會的獨立性。[29]

此外,現時法例僅規定平機會主席及委員任期最多5年。[30] 主席及委員的實質任期、薪酬、委任條款和條件均由行政長官決定。[31]

(二)南韓法例明確規定委員任命準則及過程

至於南韓人權委員會,則有法例明確規定任命委員準則及過程。4名委員,包括2名常設委員,由國會提名,4名委員由總統提名,3名委員由首席法官提名,並交由總統任命,[32] 總統並會任命其中1名委員為主席。[33] 主席必須出席國會會議,讓議員質詢。[34]

法例亦明確規定所有委員應具備人權專業知識及經驗,並公認為具公正及獨立履行保障及推廣人權的能力。[35] 法例亦訂明委員必須至少有4名女性,[36] 所有委員任期為3年,只能續任1次。[37]

(三)南韓縱有法律保障,仍有政府干擾

雖然南韓人權委員會任命委員的準則及過程,具較佳法律保障,但是南韓政府仍能干擾其人事任命。首先,就提名程序而言,執政黨坐擁逾半提名,即總統4個提名及2個國會提名,[38] 政府可透過提名與政府關係密切的人成為委員操控人權委員會,削弱其獨立監察政府的能力。而由總統及國會任命,容易令任命政治化,[39] 尤其當國會有欠獨立時。第二,與平機會一樣,南韓人權委員會提名排拒民間社會參與。ICC亦關注其提名及委任過程,並建議透過公開招聘廣告及廣泛諮詢確保提名過程多元、廣泛及透明。[40] 第三,南韓民間社會亦批評委員欠缺多元,大多數是法律教授、法律執業者及法官,批評委員採用實證主義法學角度而不是人權角度,[41] 如此亦不必要地假設法律人士深諳人權。第四,即使法例保障委員須具人權背景,仍出現委任不合資格人士,譬如屢遭民間社會嚴厲批評欠人權專業及承擔、任內對政府嚴重侵犯人權問題保持沉默的主席Byung Chul Hyun獲李明博總統續任。[42]

(四)小結

由此可見,相對香港而言,南韓對人權機構主席及委任遴選及任命有較具體及廣泛法律保障,從體制保障其獨立性。然而,體制保障只屬基本,人權委員會的獨立性亦深受政治干預影響,因此需要有獨立司法及立法制衡、植根的人權及法治文化、言論表達自由及強大的民間社會監察。

因此,若要從平機會體制上保障其獨立性,可參考國際做法,修訂法例,訂明平機會主席及委員的遴選過程、遴選準則及任命等須符《巴黎原則》多元、獨立及透明原則,並設民間提名及公眾諮詢,[43] 加強民間參與,並規定遴選委員會成員、平機會主席及委員均須有捍衛人權的知識、經驗及承擔,[44] 如平機會諮詢文件提到確保委員「應具合適經驗,且能代表平機會消除歧視工作所涉及的各群體」。[45] 此外,法例應參考國際做法,明確訂明平機會主席及委員任期為5年。[46]

三、規管委員

(一)香港並無法例禁止主席及委員身兼多職

在香港,現時法例只規定主席或全職委員須獲得行政長官明確批准,才可擔當其他有酬職位或從事其他有酬職業,[47] 此會損害平機會的獨立性,譬如前任平機會主席林煥光同時身兼行政會議召集人,集監察政府及政府決策於一身,遭民間團體批評有利益衝突,削弱平機會的獨立性。[48]

(二)南韓法例確保主席及委員中立

至於南韓人權委員會,法例明文禁止主席及委員在任期內兼任國會及地方議會職位、其他國家機構及地方政府公職,並禁止其參與政黨或政治活動。[49] 如此可提供基本法律保障,確保委員政治中立。

(三)小結

國際良好做法指「獨立性及有目共睹的獨立性對人權機構有效運作甚為重要」。[50] 因此,若要確保平機會主席及委員獨立及公正有目共睹,可參考南韓做法,法例明文禁止主席及委員於任期內擔任其他尤其涉嫌有利益衝突的公職,並限制其參與政黨或政治活動,亦可參考現時《香港法官行為指引》及《關於非全職法官及參與政治活動的指引》的做法,用行政指引規管委員政治中立。

四、終止職務

(一)香港行政長官掌終止職務大權

現時行政長官有權基於「未經委員會批准而已在委員會的會議連續缺席3次」、「 已經破產或已經與其債權人作出安排」、「因身體或精神上的疾病以致喪失履行職務能力」或廣泛含混的「 因其他理由而不能夠或不適合執行成員的職能」而終止平機會主席及委員的職務,[51] 有極大空間操控平機會主席及委員任命,削弱平機會的獨立性。

(二)南韓終止委員職務 須委員3分2通過

至於南韓,法例規定除非「獲判處監禁而無須承擔較重的懲罰」或「因身體或精神殘疾而無法履行職務」並「獲全體委員最少3分之2通過決議」,[52] 否則不能違反委員意願而終止其職務。若委員不再是南韓公民、成為政黨成員或成為《公職人員選舉法令》下的選舉候選人,則須辭職。[53]

(三)小結

由此可見,香港行政長官掌握委任及終止平機會主席及委員職務的大權,可藉此操控平機會。而南韓法律明確規定終止職務的條件,其中「因身體或精神殘疾而無法履行職務」並會交由南韓委員會委員大多數裁決,提供較佳的人事保障,並較尊重委員會獨立自主。

因此,要改善平機會的體制法定保障,應廢除廣泛含混的「 因其他理由而不能夠或不適合執行成員的職能」條件,並可考慮參考南韓做法,譬如改由平機會全體委員最少3分2通過決議,才可罷免委員。

己、總結及建議

從上文可見,南韓人權委員會的體制法律保障較香港平機會具體廣泛,譬如法例訂明委員會的獨立性、主席及委員遴選準則及任命過程、確保政治中立、終止職務條件及程序等,可作參考。長遠來說,香港政府應落實聯合國多個委員會的建議,成立符合《巴黎原則》、法定、職權廣泛的獨立人權委員會,並負責執行及監察所有適用於香港的國際人權公約。

就改善平機會體制,從而保障其獨立性,修訂法例建議撮要如下:

● 如平機會建議,法例訂明平機會獨立於政府及「在法律和運作上獨立自主」;[54]
● 法例訂明主席及委員的遴選過程、遴選準則及任命等須符《巴黎原則》多元、獨立及透明原則,並設民間提名及公眾諮詢,加強民間參與;[55]
● 法例訂明遴選委員會成員、平機會主席及委員均須有捍衛人權的知識、經驗及承擔;[56] 就確保主席及委員中立而言,可參考南韓做法,法例明文禁止主席及委員於任期內擔任其他尤其涉嫌有利益衝突的公職,並限制其參與政黨或政治活動,亦可參考現時《香港法官行為指引》及《關於非全職法官及參與政治活動的指引》,用行政指引規管;
● 法例明確訂明平機會主席及委員任期為5年,明確訂明委員實際人數;
● 就終止主席及委員職務而言,應廢除廣泛含混的「 因其他理由而不能夠或不適合執行成員的職能」條件,並可考慮新增由平機會最少3分2全體委員通過罷免決議。

然而,南韓經驗亦反映體制保障只屬基本。人權委員會能否保持獨立,有效監察及保障人權,亦有賴獨立司法及立法制衡、植根的人權及法治文化、言論表達自由及強大的民間社會監察。

註釋

[1] 香港平等機會委員會,《歧視條例檢討諮詢文件》(香港:平等機會委員會,2014)。
[2] Assessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions (Switzerland: International Council on Human Rights Policy, Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2005), pp. 12.
[3] 同註[2], pp. 14.
[4] Carole J Petersen, Bridging the Gap? : The Role of Regional and National Human Rights Institutions in the Asia Pacific (Asian-Pacific Law & Policy Journal 13, 1 (2011): 174-209, pp. 205.
[5] 莊耀洸、徐嘉穎,〈人權〉,《社會福利與法律應用:溝通與充權增訂再版》(香港:圓桌文化,2011),頁84-85。香港立法會,〈立法會六題︰《香港人權法案條例》〉〈附件:自香港特別行政局成立以來被法庭裁定不符合《香港人權法案條例》的法定條文、政策及措施〉,2011年5月18日。
[6] 同註[5],頁84-85。莊耀洸、郭曉忠,「參、一、港府一再拒絕成立人權委員會」、「參、二、反歧視法例論用範圍窄」,〈香港人權發展之現況及其隱憂〉,《臺灣思與言人文與社會科學期刊》50,4 (2012).
[7] 按憲法成立的人權保障機構,比法定機構保障更大。同註[2], pp. 13.
[8] 香港法律第480章。
[9] 同註[5],頁85。
[10] Article 4. National Human Rights Commission Act (NHRCA).
[11] Article 2. NHRCA.
[12] Article 2(2). NHRCA. “gender, religion, disability, age, social status, region of birth (including place of birth, first-registered domicile, one's legal domicile, and major residential district where a minor lives until he/she becomes an adult), national origin, ethnic origin, appearance, marital status (i.e., married, single, separated, divorced, widowed, and de facto married), race, skin color, thoughts or political opinions, family type or family status, pregnancy or birth, criminal record of which effective term of the punishment has expired, sexual orientation, academic background or medical history, etc.”
[13] UN Human Rights Committee, Concluding observations on the third periodic report of Hong Kong, China, adopted by the Committee at its 107th session, 29 April 2013, Para 7. UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Concluding observations on the second periodic report of China, including Hong Kong , China and Macao, China, 13 June 2014, Para 40.
[14] 《性別歧視條例》第63(7)條。
[15] Article 3(2). NHRCA.
[16] Article 18. NHRCA.
[17] 同註[2], pp.12.
[18] 《性別歧視條例》第63(5)條。
[19] 香港平等機會委員會網頁,〈組織架構〉,網址:http://www.eoc.org.hk/eoc/graphicsfolder/showcontent.aspx?content=organi...。點閱日期:2014年8月17日。
[20] Article 5(1). NHRCA.
[21] Commonwealth Secretariat, National Human Rights Institutions: Best Practice, (United Kingdom, Commonwealth Secretariat, 2001), pp.13.
[22] 《性別歧視條例》第63(3)及(9)條。
[23] 國際良好做法指,若人權機構全由行政機構任命,可能損害人權機構的獨立性。同註[21] , pp. 16.
[24] 香港政府新聞公報,〈平等機會委員會主席職位展開公開招聘〉,2012年9月24日,網址:http://www.info.gov.hk/gia/general/201209/24/P201209240208.htm 。點閱日期:2014年8月18日。
[25] Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles) (United Nations, 1993), Article 1(e) of Composition and guarantees of independence and pluralism.
[26] 同註[24]。
[27] 香港政府新聞公報,〈政府委任新任平等機會委員會主席〉,2010年1月13日,網址:http://www.info.gov.hk/gia/general/201001/13/P201001130180.htm 。點閱日期:2014年8月18日。
[28] 同註[25], Article 1 of Composition and guarantees of independence and pluralism.
[29] 共3名平機會主席是前政府官員。朱楊珀瑜女士曾是社會福利署副署長。林煥光先生曾是行政長官辦公室主任。周一嶽醫生曾是食物及衛生局局長。 Hong Kong Human Rights Monitor, Hong Kong in 2009 and the first quarter of 2010, 2010 ANNI Report on the Performance and Establishment of National Human Rights Institutions in Asia (Bangkok: Forum Asia, 2010). 徐嘉穎(2014)。〈平機會主席及委員遴選應符《巴黎原則》(評平機會《歧視條例檢討》諮詢)〉。《香港獨立媒體》,網址:http://www.inmediahk.net/node/1025622 。點閱日期:2014年8月31日。
[30] 《性別歧視條例》附表6第2條
[31] 《性別歧視條例》附表6第1條。
[32] Article 5(2). NHRCA.
[33] Article 5(2)-(3). NHRCA.
[34] Article 5(3). NHRCA.
[35] Article 5(2). NHRCA.
[36] Article 5(5). NHRCA.
[37] Article 7. NHRCA.
[38] Korean House for International Solidarity, South Korea: more concern than hope, 2013 ANNI Report on the Performance and Establishment of National Human Rights Institutions in Asia (Bangkok: Forum Asia, 2013), pp. 264.
[39] Michael Davis, Submission to LegCo Sub Committee on Human Rights Protection Mechanism (Hong Kong, April 2008), Para 8.
[40] ICC’s Sub-Committee on Accreditation Report (ICC, November 2008), Para 4.10(2).
[41] 同註[38], pp. 264.
[42] Amnesty opposes 2nd term for Hyun, The Korean Times, 2012.7.16. Korean House for International Solidarity, South Korea: 同註[38], pp. 265.
[43] 同註[2], pp.14.
[44] 同註[2], pp.15. 同註[21] , pp.14。
[45] 同註[1],段6.84,諮詢問題57。諮詢文件亦提到英國明文規定「平等及人權委員會成員具備消除歧視及其他人權工作的經驗,並規定至少一人為殘疾人士」。
[46] 同註[2], pp.12. 同註[21] , pp.16.
[47] 《性別歧視條例》附表6第1條。
[48] 12個香港民間團體聯合聲明,〈林煥光狹窄理解國際人權標準 身兼兩職先例削弱平機會職能〉,2012年9 月12日。
[49] Article 10. NHRCA.
[50] 同註[21] , pp.14.
[51] 《性別歧視條例》附表6第5條。
[52] Article 8. NHRCA. 周柏均,《北愛爾蘭、澳洲、南韓及印度的人權委員會》(香港:立法會秘書處,2008年3月),段 4.3.3。
[53] Article 9. NHRCA.
[54] 同註[1],諮詢問題55。
[55] 同註[1],諮詢問題56。
[56] 同註[1],諮詢問題57。

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