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政經

「提委會加議員」政改方案初探

「提委會加議員」政改方案初探
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在與學聯對話的開場白中,林鄭月娥司長強調,香港人應該發揮創意與運用靈活的集體智慧,在基本法與8月31日人大常委會決定的框架下,積極提高選舉的民主成分、透明度與競爭性。

為此,提出一個「提委會加議員」政改方案,旨在解決不單是普選特首候選人提名的問題,更為未來香港政制朝健康方向發展提供了指引。這方案還有一個很重要的實際好處,就是它可以在完全無須改動基本法或8.31人大常委會決定的情況下,使政改得到落實。

政改

「提委會加議員」的概念十分簡單易明,就是在政府提交立法會表決的政改方案中,作出如下規定:

1. 依照8.31人大常委會的決定,規定提名委員會(下稱「提委會」)按照現有選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而組成,提名門檻為一半以上,而行政長官候選人數目限為兩至三人,分別稱之為為第一候選人、第二候選人及(或如有的話)第三候選人。

2. 規定各候選人產生程序如下:

第一候選人:先由任何一批立法會議員,按照政治理念盡量接近(或起碼不相悖)的原則,邀請其他立法會議員,組成35人的「第一組議員」(這名稱不重要),隨後,第一組所有議員都有權提名任何人、並以全票制(即每名議員最多可投票給3人)選出3名準第一候選人以爭取提委會提名,最後,3人之中得票最高並成功獲得提委會一半以上提名者正式成為第一候選人;

第二候選人:當「第一組議員」組成後,其餘35名議員便自動成為「第二組議員」,隨後,以同樣方法產生3位準第二候選人,並同樣經提委會一半以上提名後正式產生第二候選人;

第三候選人(如有的話):必須已產生第一及第二候選人後,方可正式產生第三候選人,唯一條件是取得提委會一半以上提名。

上述1及2規定意味著,假設3位準第一(或第二)候選人都不能獲得提委會過半數提名,則第一(或第二)候選人無法產生,因而也不能產生第三候選人,但由於8.31人大常委會決定硬性規定候選人人數為「兩至三人」(不能只得一人),所以是屆特首選舉便無法進行;為避免這後果,提委會必定會在3位準第一(或第二)候選人中通過起碼1位。

方案的解釋

簡單來說,上述便是「提委會加議員」政改方案的全部內容。為幫助理解起見,以下是設計的問與答:

1. 這方案符合基本法與8.31人大常委會決定嗎?

答:方案完全符合基本法第45條中「行政長官...由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生」的規定,在提名過程中,任何一位準候選人能否出線最後視乎是否一半以上提委會委員給予提名。方案在其它各方面都完全依足8.31人大常委會的決定。

2. 這方案符合「均衡參與」的原則嗎?

答:方案完全符合「均衡參與」的原則。特別是方案實際上確保香港自回歸以來的兩大政治板塊(建制與泛民)所屬意的人選其中一個有機會參加特首普選,而所有立法會議員,無論代表什麼政治立場或黨派,在產生特首候選人的過程中都有投票參與;而提委會「四大界別」之間的平衡亦被充分顧及。

3. 這方案是否會導致特首選舉無法進行的所謂「憲制危機」 、或「架空」提委會?

答:這點是非常關鍵的,必須弄清楚才明白方案竅妙所在。首先,8.31人大常委會決定明確要求特首候選人提名門檻為提委會委員過半數提名,而候選人人數亦硬性規定為「二至三人」,這本身起碼在理論上,便產生了所謂「憲制危機」的問題。試想,假設委員們不夠齊心,以致成功獲得足夠提名的候選人多至4名、或只得1名、甚至於沒有,那怎麼辦?然而,在現實上,大家都明白通過協調,這所謂「憲制危機」是絕對不會發生的;說得直接一點,人大常委會決定的可行性其實是建基於這「協調」的前提,當中亦不存在所謂損害提委會權力或「架空」的問題。

那麼同樣地,現方案加上協調,就能確保提委會在3名準第一(或第二)候選人中通過起碼1人。這制度上的保障是非常重要的,因為在現實政治環境中,各方之間積累已久的互不信任,令到任何有關將來的口頭承諾(縱然有的話)都不會被重視,反而會換來「搬龍門」的指控。(不論是否正確,所謂「袋住先」被理解為「袋成世」)。在這政治條件下,唯獨是一個在立法會通過的政改方案裡面已明確落實的有效制度性保障,才能給予各方信心,有效地令大家走上妥協的道路。

4. 倘若泛民方面選出的3位準候選人都是「極端」者,提委會豈不是被逼要任擇其一?

答:考慮這問題的正確出發點不是理論上的可能,而應該是政治現實。若以已知的目前議席分佈形勢來看(當然將來如何屬未知數),被視為屬於建制派議員的數目約為43人(包括被視為中間派的梁家騮),當中35人組成了「第一組議員」之後,將有8人與27名泛民合組成「第二組議員」。由於泛民之間絕不是鐵板一塊,所以在選出3位準「第二候選人」的過程中,只要有10名泛民議員屬意非激進的人選,加上組內的8名建制派議員,便已構成35人中的多數。

再者,無論將來議席分佈形勢如何改變,泛民的目標是希望屬意的人有機會獲提委會提名以至於勝出,選出3位被視為「激進」的人選對這目標毫無好處,而現實上也不可能發生。

5. 這方案會危及國家安全嗎?

答:中央曾一再強調不能讓危害國家安全的人作香港特首。但據報中央領導人張德江與官員如張曉明、李飛等都曾說過,泛民裡面也有「愛國愛港」的,而某些中間派人物也為泛民所接受,所以如上所述,泛民(甚至加上部分建制派)議員選出的3個準候選人都是會危害國家安全的人物的可能性實在極微。而且在基本法第45條之下,中央有不委任選舉中勝出者為特首的實質性權力(即俗稱「守尾門」),所以方案不可能危及國家安全。

6. 這方案會不會導致普選被政黨壟斷、或第三候選人難以產生?

答:完全不會。首先,即使第一及第二候選人本身亦無須是政黨中人,而第三候選人更與政黨完全無關。至於方案規定第三候選人的正式產生必須後於第一及第二候選人,其目的僅是為了確保選民有充分選擇,但第三候選人爭取提名的工作是可以是與第一及第二候選人同步(甚至更早)進行的,完全不會受到延誤。而且為免分薄票源,第三候選人很大機會不是來自建制派或泛民而屬於持中間立場者,因此方案有助於給予選民最全面的選擇。

7. 既然立法會議員代表民意,何不索性把傳統功能組別議員排除在方案之外?

答:方案在設計上是可以排除傳統功能組別議員的,但暫時不傾向這樣做,因涉及幾點重要的策略考慮。

首先,從現實上來說,方案既然確保泛民屬意的一個人選能在普選中出線,它最大的危機是遭到建制派議員或中央封殺。倘若執意排除傳統功能組別的30人,難免在這點上惹起強烈反彈,而方案涉及的議員人數從70人減至40人,亦可能被認為過少。

而從爭取中央支持的角度來看,傳統功能組別議員還有一個好處,就是根據上面第4點的分析,在2017年的普選中,他們可以對泛民議員發揮相當程度的制衡作用,令方案不被視為過於「急進」;反正落實了特首普選以後,到了2020年的立法會選舉,根據2007年人大常委會的有關決定(基本法文件二十一),所有立法會議員已經可以由普選產生,之後不再有功能組別,這便令方案完全符合「循序漸進」的原則。

換言之,所謂泛民「吃虧」頂多只是一屆,實際影響程度更視乎2016年立法會選舉結果,倘若籍此能換取民主得到制度上的保障,應該是十分值得的。而為增強港人信心,中央亦可考慮適時重申2007年人大常委會決定的方向不變,便可有效地釋除所謂「搬龍門」的顧慮,幫助方案在立法會獲得通過。

8. 這方案未來還有什麼發展空間?

答:現方案可以按照基本法第45條「根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則」的規定,在適當的時候考慮將第一與第二準候選人的數目從3人減至2人,倘若證實有好處的話,最後或甚至減至1人,倘若有機會走到這一步的話,提委會就變成憲制上的一枚橡皮圖章(這在憲法裡面很常見,沒有貶義),再下一步就可能是考慮是否適合修改基本法了。但強調以上僅屬眾多長遠的可能性之一,像香港的家居設計一樣,方案是為著盡量利用8.31人大常委會決定的狹窄空間而設計的,倘若有一天框架被改變,自然海闊天空。

9. 這方案還有什麼好處?

答:方案相對簡單而具可操作性。另一個在法律上頗重要的好處,是它著實貫徹了基本法第45條下「循序漸進」的原則。不可不知,人大常委會8.31決定合法性備受質疑其中重要一點,就是在被選舉權方面它並非第45條所說的「循序漸進」反而是「退」,這甚至可能導致未來特首及其作為的合法性受到挑戰,影響非常深遠。方案沿用8.31決定之餘亦在民主成分方面有所加強,便消除了這方面的疑慮。

10. 中央與手握否決權的建制派議員們會接受這方案嗎?

答:中央的考慮角度是多方面的,我們無法猜度。方案可能對中央吸引之處,就是在完全無需改動人大常委會決定的情況下,化解目前的僵局、更有助於解決香港長遠的管治問題。

11. 爭取民主的市民、學生與政黨會接受這方案嗎?

答:雖然方案未必是最完美,卻相信是現實情況下較佳的選擇,建議各方先小心研究它短、中、長期的影響,切不要因為它不完全符合原先的理想而不假思索地否定之。

總括來說,在符合人大常委會決定與循序漸進的前提下,「提委會加議員」政改方案對推進民主有很多好處,甚至可能是具現實可行性的唯一選擇。希望特區政府展示袁國強司長在對話中所強調的「承擔」,在有關問題上與中央政府與香港市民深入探討,以期找到一個共同接受的方向。

原刊於11月7日《明報》

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