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政經

我們對憲法有多認真?

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引起筆者問本文標題的這問題,是因為自從10月21日政府與學聯對話後,社會上開始有聲音,提議用改變提委會結構或委員產生辦法的方式,令政改方案可以在立法會通過,(例如政府方面曾傳出可考慮將公司票改個人票、新民黨曾提議把部分漁農界席位撥往新設立的青年與婦女界別等);就此,中文大學辦的民調增加了題目,而泛民則普遍認為「小修小補」無濟於事云云。

提委會組成已被限死

耐人尋味地,大家竟不約而同地對一項重要的事實避而不談,就是有關建議根本違反8.31人大常委會決定,即「落三閘」中的第一重閘(強調這不代表對有關決定的內容認同)。其實在這方面,8.31決定已完全寫死,因所用字眼是:「提民委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定。」

簡單地說,任何新增界別與席位的增減涉及到「構成」、而公司票轉個人票等則涉及「委員產生辦法」,一切可能性已被封殺。再回看,其實這些都是舊建議,曾在政改第一輪諮詢中被提出過、亦包括在政改諮詢報告之內,但在8.31人大常委會決定中,偏選擇把2007年決定中原來「可參照」的字眼改為一切「按照」現有選舉委員會不變,一錘定音。既然如此,怎可能再舊事重提呢?

再談基本問題,有關8.31決定的法律地位,根據在與學聯對話中袁國強司長的說法,在「政改第一部曲」裡人大常委會有權對行政長官提交的報告予以確定,而根據普通法案例,這「確定」包括為香港推行政改定下「方向性指引」與「條件」,而雖然這些「指引」或「條件」不是法律,但政府提交立法會的政改方案必須依從之。

為何視若無睹

既然如此,那麼為什麼很多人卻選擇對問題視若無睹呢?筆者相信這並非出於無知或善忘,而是各有盤算。在泛民方面,由於立場是反對8.31決定的,因此不願指出有關建議違反人大常委會決定,以免造成「支持8.31決定」的錯覺。而在另一方面,提出建議者未必真有誠意,其目的可能僅在於做出一個讓步的姿態、或製造一種「凡事有商有量」的氣氛,轉換公眾視線,最後不了了之;然而,亦不排除可能有某種醞釀中的默契,部分建議縱然嚴格地違反8.31決定,但如果能令政改方案通過的話,中央也願意視而不見。

倘若是前者,提出建議者根本是蓄意愚弄市民;若是後者的話,雖然用意可以理解,然而這種「為了效果不理手段」的做法也是不能縱容的,因為這是在憲法的層面破壞香港的法治。無論是否贊同8.31決定的內容,根據袁司長的公開解釋,它好歹已成為香港憲制的一部分,要嗎就堂堂正正地把它改動或撤回(這樣做筆者絕對贊成),不然的話政改方案就必須依從所定下的「方向性指引」與「條件」,在極度狹窄的空間內盡量想辦法。

無疑,面對棘手問題時,恪守嚴謹的法治思維方式永遠是困難的、改用權宜的政治處理手法是相對吸引的,但這正正考驗我們對法治有多堅持。筆者認為無論在什麼情況下,嘗試採用違憲的方法解決問題都是短視的。萬一在政改方案中採用了「側側膊」的做法,無疑順應了「憲法說一套、做是另一套」的獨特國情,最後卻令香港得不償失。

改動8.31決定的可能

從好方面猜度,不排除或另一種想法,就是先以假設性問題盡量取得市民的共識(或起碼令部分泛民議員願意改投贊成票),能做到這樣,然後人大常委會才按照這共識宣布修改8.31決定。

筆者認為這想法(如有的話)立意是好,卻對其成效絕不樂觀,因為除非8.31決定「不可撼動」的前設已被移除、社會在開誠佈公的情況下有機會認真地繼續討論政改問題、真正地集思廣益,不然的話,欠缺堅實的民意背書(一些假設性問題的民調結果其現實可靠性值得商榷),泛民要價必然是寧高莫低,否則無異政治自殺;而另一方面,改動提委會組成的建議一般涉及複雜的技術性考慮,純粹就假設性問題,難以在受影響的界別內推動認真而全面的可行性探討與諮詢,相反地,這只會淪為不同派別之間互相推卸責任的無聊政治遊戲(為文之際,有跡象這情況已在發生中)。

因此,若8.31決定真的有改動可能的話,倒不如先把這可能性、及改動的限度(比如把「按照」改回「可參照」,其餘「兩重閘」依舊)用適當的方式讓社會知道,才尋求共識。當然,這樣做的話,有關討論將會是多角度而非單角度的,較不易受控,但範圍亦已較第一輪政改諮詢大大收窄;而唯獨是這樣盡量保留討論的開放性,所達致的共識才會有公信力。

不改動8.31決定下的選擇

當然,到目前為止,有關改動8.31決定的可能僅屬主觀願望。倘若這可能性根本不存在,既要符合憲制框架又望通過立法會,筆者認為唯有採用一個「提委會加議員」政改方案的辦法。篇幅所限,有關方案的詳細解釋,讀者可參閱早前網上的文章,本文只略述方案重點、並解釋它為什麼是合憲的。簡單地說,方案可歸納為以下兩點:

1.提交立法會的政改方案完全重複人大常委會「落三重閘」的條件,即提名委員會完全按照現有選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而組成,行政長官候選人須取得提名委員會一半以上委員提名,及候選人數目必須為兩至三人;

2.方案兼且規定,立法會議員按政治理念相近的原則分成人數相同的兩組,每組以全票制選出3名準特首候選人,3人中取其票數較高並成功地爭取到提委會過半數委員提名者,成為該組的特首候選人,而必須據此產生兩組各自的候選人之後,才能產生第三名候選人(條件僅是獲得提委會過半數提名)。

說得明白一點,方案積極利用8.31決定下候選人數目必須為「兩至三人」(即不能僅得一人)的硬性要求,間接地確保立法會兩大政治板塊各自選出的3名準候選人中,起碼1人必定獲得提委會過半數提名,更直接地說,即確保建制派和泛民屬意的候選人同樣可以出線。說到這裡,有人或會問:這不就是違反8.31人大常委會決定嗎?

這點絕對不是的,因為不同於上文所述的其它建議,「提委會加議員」政改方案無須改動8.31決定內的任何條件(包括有關提委會的構成和委員產生方法等方面),只不過是另外增添一些民主化的元素,而後者都是在「政改第二部曲」內特區的權責範圍之內的。或問:那麼8.31決定的精神呢?

但這問題其實是基於一個誤解:簡單地說,因為8.31決定並非法律,根本不存在所謂「立法精神」的概念。事實上,根據上述袁司長對「政改第一部曲」內「確定」一詞的解釋,特區政府在遵守「確定」所包含的「方向性指引」與「條件」之餘,沒有其它法律上的責任去猜度它背後的深層用意並迎合之。甚至退一萬步來說,即使縱觀8.31決定全文、以至李飛先生所作的說明全文(儘管 後者並沒有法律效力),也找不出集言片語顯示決定旨在針對任何人。因此,「因8.31決定旨在限制泛民參選所以政改方案不能違背這宗旨」這說法,在憲制和法律上是不成立的。(當然,在政治上這顧慮或有其意義,但這不入本文討論範圍)。

莫令民主與法治兼失

總括來說,8.31決定既下,香港正面對一個「路路不通」的艱難情況。正本清源的做法當然是把有關決定公開撤回或修改;不然的話,提交立法會的政改方案就須符合其要求,而以筆者目前所見,「提委會加議員」政改方案便是唯一符合這條件而有可能令泛民改投支持票的選擇(當然歡迎有更佳提議);再不然的話,政改方案大概難逃在立法會被否決的命運,只能寄望未來有機會重新啟動政改。

在法治的大原則下,以上便已是筆者目前能見到的所有選項。至於漠視8.31決定的限制、但求在政改方案內實行小修小補的做法,不管出於有意或無意都等於是違憲,長遠地令香港民主與法治兼失;無論處境多麼艱難,我們務須警惕於「走捷徑」背後高昂的隱藏代價。

作者為執業律師,本文不代表所屬律師行立場,原載於11月22日《信報》

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