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香港全民退保大全──〈香港要Stand Up〉書評

香港全民退保大全──〈香港要Stand Up〉書評
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文:劉子康

全民退休保障理應是關係到每個人──它一來尢關到迫切需要退保的長者,二來也是會動用到大筆政府資源的一項政策。但是多年以來,全民退休保障也少人關注得離譜。即使報章電視偶爾會報導有關全民退保的爭論,也總是分雜散亂,不知就裡者很容易就道聽途說,或是直接置諸不理。爭取全民退保20多年,坊間卻遲遲未有這段歷史和各種說法的整合分析。在今年10月,爭取全民退休保障聯席(下稱聯席)出版〈香港要Stand Up〉(UP是Universal Pension的簡稱)──香港歷來最完整地回顧爭取退保的歷史、回應各方觀點、並嘗試指引未來路向,300多頁的一本書──也總算來得合時。

退休保障,對諸位尚未正式踏入職場的同學來說,難免有點遙不可及,覺得事不關己。但對於我們這一代人而言,即使是大學畢業,入息中位數也不過萬多元,公屋居屋又輪不到,要買樓同時又儲錢準備退休根本就是不可能。所以長遠來看,愈年輕的人就愈需要退休保障,愈應該思考退保的種種。篇幅所限,筆者難以盡錄書中所有內容,惟有歸納書中提到的幾個重點,尤其是平日不會在報章裡讀到的觀點,以作大家開始思考全民退保這個議題的契機。

歷史回顧

若要一句概括爭取全民退保的歷史,就是「政府總是拖延,商界一直反對」。民間要求全民退保的聲音始於70年代,部分團體甚至倡議具體政策,但政府總是一拖再拖,反而以各種小修小補嘗試代替完善的社會保險制度,譬如設立公援(後演變為綜援)、強積金等等。這種狀況,不論是殖民地時代,還是特區政府都是一樣。縱然港督彭定康曾經有意退行社會保險制度,但在商界強力反對之下,港英政府還是遵從了商界的意志而放棄計劃。

政府拖延的理由,往往是口徑一致,說「公眾對社會保險計劃的意見分岐」。實情是,反對的往往是商界和金融界,指退休金制度將個人責任轉嫁到社會、重蹈眾多福利國家的覆轍云云。但在許多福利議題上,可以看到政府和商界的利益是一致的。譬如說在1992年,民間建議推行由政府管理的中央公積金制度,政府卻在金融界游說之下改為推行私營強積金──一來政府逃避了管理風險的責任、二來提供生意給基金公司、三來更為金融市場提供了巨額資金,以作炒賣。香港政商一體的制度,往往是惠民政策的最大障礙。

另外,書末的附錄有記錄相當詳盡的抗爭歷史,囊括了聯席成立以來所有大大小小的行動,亦有港英時代到現在以來政府對全民退保發表過的意見,可算是相當珍貴和完整的歷史資料。順帶一提,附錄中亦有各界曾經倡議過的退保方案,當中除了有學者與民間團體以外,還有建制派政黨如民建聯、工聯會等,這些都是平日不會接觸到的資訊。

支持全民退保的種種理由

書中的一個重要部分,是處理推行全民退休保障的義理問題。而當中一個主要的游說對象就是中產階級,用了整整兩篇文來處理。基本論調就是香港的經濟環境經已全然不同,中上層職位大減,年輕人難以向上爬升、靠自己的努力成為中產的機會不大。另一方面,企業改以彈性僱傭制以減少公司固定人手和成本,即使是學歷出眾的年輕人,也不能保證有穩定收入。30年前,靠自己積蓄退休或是由子女供養的人確實不少。但是經濟結構已經不再一樣,現今一代要維持安逸生活已有難度,更遑論為自己退休後的20年人生作打算。

的而且確,相比起大多會支持退保的基層,中產當中應該有更多「中間派」,是可以游說的對象。但中產的定義本來就含混不清:所謂中產,當中有薪酬不俗,但是在公司財政出問題時率先被開刀,生活不那麼穩定的人;亦有擁有多項資產、退休生活基本上無憂的人。說得再多穩定中產生活如何不復見,也難以說服後者。

更加重要的是,現在退保議題的基層參與度也遠遠不高,看全民退保遊行的人數就知道。即使基層大體上會支持退保,但態度上支持和會有實質行動是兩回事。如果能夠說服更多基層走出來爭取,無疑是會壯大抗爭的力量。但書中卻沒有文章為如何說服、組織基層有具體建議。畢竟,社會的低下層才是最需要退保制度的人,是運動最重要的政治力量。

當中亦有些平常鮮有聽聞的觀點,例如有商界中人支持退保,指若社會大眾不用憂慮將來生活,人們就會更願意消費以刺激經濟;或是以人權角度,引用聯合國批評香港政府放任市場的政策和不民主的立法會組成之下,長期忽視社會保障,損害香港市民的經濟、社會及文化權利。一般我們談人權,也只會集中說言論自由、結社自由等等,卻沒意覺到經濟壓迫是確切地影響著我們的權利。

制度下的臉孔

書中亦有一部份為一連串的人訪,講述殘缺制度之下的實際影響。在雇員制度轉變之下,現在的年輕人即使是卑微如租屋自住的生活計劃,也難以實現。大學畢業,現職中學TA的William對未來的惟一計劃就是希望嘗試自己搬出去住,但租金高昂,以William的$13000月薪來說實在負擔不起在外面另租地方。以往教職幾乎是鐵飯碗,長期雇用又待遇不薄,現在的合約年期短,甚至連能否拿到教席也成問題。

而經濟環境轉變、金融市場的不穩定,更加令本來生活無憂的人在人生下半場遭遇大劫。穿梭中港的貨櫃車司機昌哥,因為中港運輸行業衰落而生計不保,又曾經因為妻子患病不想排期,而借貸$20000醫病。功夫師傳好姐則因97金融風暴時失去全副身家,申請綜援於她經已是放下面子才能做到的事,卻遭到福利署的職員冷言冷語對待。

在社會的種種不安穩之中,就顯得社會保險制度更加重要,有系統地處理現時個人獨自承受的風險。而當我們察看書中的故事,更加覺得問題不僅限於全民退保:公營房屋供應短缺、公共醫療系統不足、帶資產審查的綜援標籤窮人。這些經常聽到的說法,在這群有血有肉的人之中呈現了。即使不談什麼風險,當他們長期都是「餐搵餐食餐餐清」,甚至負債累累,眼前的煩惱都應付不來,還談什麼退休規劃?

異地經驗:退保一定爆煲?

異地推行退休保障的經驗眾多,書中就囊括了中國、台灣、澳門、新加坡等地的事例。值得點出的是台灣推行退休保障的例子: 勞資關係協進會總幹事林瑞含劈頭一句就說台灣現時的退保制度不合格,因為政府沒有嘗試做財富再分配,令年金制只能做到「窮人互助」。加上人口老化,國民年金等制度入不敷支是只是早晚的事。台灣現時的7個年金制當中,有4個都預視到破產危機。

這是否驗證了坊間盛傳的「退保爆煲論」?林瑞含對此情況的分析,是制度缺少了財富再分配的功能。沒有要求富人多繳稅,只打算讓窮人跨代的為老年金供款,再加上人口漸趨老化,當然會入不敷支。所謂必定會爆煲,也只是基於維持現在偏重大企業的稅制不變,所得出的結論。

全民退保,該如何實踐?

多年以來,社會上對於如何在香港實行退保經已累積了不少討論和實質研究。所以在書中最後一部份,編委就輯錄了多位研究政策的學者對未來推行退保的實際建設。他們的意見各異,可見如何實踐理想的退休保障,依然有很大討論空間。

對於政府財政狀況的問題,受政府委託做退保制度研究的港大教授周永新則認為要徵薪奉老年稅,並要按個別的收入水平調整稅率,以免加重窮人的生活負擔。相比起聯席提出要加徵年賺$1000萬以上的企業1-2%利得稅,周永新的建議可謂保守得多。中大社工系教授黃於唱就提出除了政府的7億儲備以外,金管局亦手持30000多億外匯基金,每年約有5%回報。到今年為止已有7000億的累積回報。

理大社會政策研究中心主任鍾劍華指出,政府固然需要為計劃撥出啟動基金,但長遠而言,養老金需要有穩定而專項的收入來源。而這就必然牽涉到稅制改革──除了要說服在職人士多交一份稅,保障日後退休生活之外,更重要的是要工商界承擔這方面的社會責任。改革稅制,其實就是要政府改變一直以來的管治思維:在施政上向商界傾斜,不干預放任市場等等。社會整體的確創造了鉅額財富,政府卻沒有處理如何讓窮人都分享到經濟成果的問題,結果導致貧者愈貧。城大副教授與學生陳敬慈和溫柏堅在書中亦有提出稅制改革,以做到還富於民:不劃一利得稅稅率,增加大企業的稅額,以寬裕公共財政,從而推行社會保障政策。

必須一提的是,不少論者也以世界銀行的「五條支柱」退休保障模式(1)作為支持全民退保的理據。然而,世銀本來就是推動退休保障私有化金融化的最重要的旗手之一。所謂五條支柱,也不過是以私人投資式的退保制度為主軸,再加上一點基本保障。說得難聽點,就是發現之前提出的退休保障金融化太過離譜,現在是退一兩步,說明起碼要有一些基本,非投資式的老年保障。我們固然需要援引國際慣例來作權威,以示香港的不足。但世銀絕不是一個好的參照。

結語

從全民退保昭示到的,不單單是一項福利政策的匱乏,更是香港整體社會環境的問題。若不是因為工作不穩定和待遇差、小投資者隨時因市場動盪而傾家盪產、基層因醫療而負債……現時制度就是將種種風險交由個人承擔。基層要應付這些問題都經已忙不過來,還談什麼為退休作打算?

對於不久就要投身職場的同學來說,書中所提及的窘況就是我們即將要面對的社會現實。對新一代來說,單靠打工來達至買樓、儲蓄等退休規劃根本就近乎沒可能。相比起上一代來說,我們將來一定更多人需要公營的退休保障。老來沒著落,本來就是社會制度失衡之下,禍及社會低下層的結果。爭取全民退休保障,都只是要求政府和商界負回一點責任,讓勞碌一生的市民在退休之後有基本生活保障。

註1:世界銀行所提出的五條退休保障支柱包括:(1)有資產審查的社會保障制度。(2)全民養老金。(3)強制性職業或個人退休保障計劃。(4)個人儲蓄。(5)家人支援以及政府提供的非財務支援,如公共醫療。

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