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空作無用功,塞車無了期——評交諮會《香港道路交通擠塞研究報告》

空作無用功,塞車無了期——評交諮會《香港道路交通擠塞研究報告》
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原圖:蘋果日報

在2014年的最後兩天,由交通諮詢委員會轄下工作小組撰寫的《香港道路交通擠塞研究報告》(下稱報告)出爐。雖然有關香港道路擠塞的議題早已應是交諮會的關注焦點,而交諮會現在才交出一份報告來,實在嫌晚,但還是要比一事不做來得積極的。可是,直白地說,這份報告雖不至於一無是處,但其研究的深、廣度都實在令人失望,研究中也未嘗觸及一些較零碎,卻可能很重要的問題,如交通管理設施(包括交通燈、斑馬線、車輛禁區、黃色方格禁區等)之互相不配合,導致交通系統出現瓶頸時無法及時疏導,極易因部分道路使用者的不當行為而造成擠塞;又或貨運及旅遊巴停車位規劃嚴重失當的問題,等等。這些問題看似微小瑣碎,但卻直接間接地導致報告中所稱「警方須調配人手應付其他職務,……較難優先對與交通擠塞相關的違例事項執法」情形出現,而且也不是單純的執法問題,而是涉及總體規劃,以至經濟發展、土地開發層面的問題,並非如報告中三言兩語就能解決了事的。視野如此狹窄,這份報告一如本文標題所言般「空作無用功」,也就不足為奇了。

報告中最受人矚目的部分,定然是建議的部分。但我們更希望對其他部分作更多注視,一則報告中透露了一些政策目標的轉變,二則報告也提供了一些有參考意義的資料,從而使我們對目前情況的認知,不局限於我們每天眼前所觀察到的東西。

首先,儘管這份報告缺點明顯,我們仍不得不承認該報告代表了有關當局在交通系統思維中的一個進步,即為除了各公共交通工具之間的分配外,對脫離了公共交通系統的私家車也終於再加注意,並且明確指出私家車佔有的路面空間在大部分情況下,其使用效率均十分低落,從而引出「政府應採取更為針對私家車的對策」的結論。這對比起之前一直將交通系統的重心放在專利巴士及鐵路的衝突方面來,確實是一個不小的進步。

然而,我們也應該看到一點:當局並未曾放棄將路面交通工具與鐵路交通作為二元對立事物的思維。事實上,報告中仍然以限制專利巴士數字作為一種成就(如段3.5.12及3.5.17,分屬頁34及36)來表述,便可知這種思維仍然頑強存在。本組一直認為,上述對立思維絕不利於建立、維持及進一步發展目前的公共交通網絡。而且,若缺乏對整體公共交通工具運載能力的適當估量、規劃和思考,即使報告中提及的建議能以最高效率實施,並達到有效效果,最終仍將難以改變私家車使用者的交通習慣。

其次,報告中提供了兩項重要的資料:一為按車輛類別劃分的行車里數變動(圖2E,頁20);二為各主要道路上行駛車輛的主要類別(表2A,頁21)。

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第一項資料的重要性是,以往我們曾在<紅加東減三個方案的商榷>一文中指出,政府的交通政策迫使越來越多有經濟能力者選擇使用私家車,導致擠塞問題日趨嚴重,結果有人批評文章單憑私家車數字上升便斷定私家車使用量增加,實為過於武斷。而報告中所提供的各類車輛行車里數變動則印證了我們一貫的想法——畢竟由於空間與財力限制,因公共交通系統不良而被逼使用私家車者並沒有能力,也沒有必要去多買幾輛車放在家中。當然該資料中里數升幅最為迅猛的,莫過於的士,但我們畢竟仍可以用短加長減政策,致使更多的士乘客選擇使用的士作長途行程作為解釋,而且無可否認,的士在某程度上是私家車的主要替代品之一。但私家車的行車里數有如此明顯升幅(達兩成半),我們即可作如此的判斷:雖然私家車的使用量(及其產生的相關車流量)升幅略少於它們數量的升幅,但仍可確定大部分新增私家車均在積極使用之中,而非純然放置不用。故此,近年來市區行車速度的急劇下降及擠塞情況日益嚴重,與私家車數量增長大有關係。

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第二項資料則為我們提供了各主要道路車輛使用量分佈的資料。由於除了各行車隧道外,當局每年公佈的資料一般都不附有並未設有收費系統的其他主要道路中各類車輛使用量分佈,所以這份資料格外來得不易。表中除去七條行車隧道,我們可見除了干諾道中、金鐘道及彌敦道外,私家車均佔道路使用量的大宗,佔有大部分的道路空間。當然,我們仍可以批評說,這些道路有很多出口,每一段的車流量與車流結構都各有不同,因此如何得出表中的資料,也還是一個大問題。但有資料,總還是要比沒有任何根據而空口說白話為好。

那麼,為什麼上述三條道路的私家車流量較少呢?本組認為,這必須基於每條道路自身面對的情況及功能出發作判斷,而非單純看到資料,便認為在上述三條道路不用對私家車採取相關對策,更不能如某些團體般不負責任,在不考慮道路功能和周邊情況之下,便屢屢鼓吹將一些主要道路劃作行人專用區,全然不顧實際情況和可能產生的嚴重後果。

干諾道中的的士和巴士、小巴比例較高而私家車比例較低,原因在於干諾道中作為貫通港島北岸的主幹道,卻非商業樓宇及停車場車位集中之處,私家車要前往這些樓宇密集的地區,並非使用干諾道中,而是皇后大道中。反之,港島北岸的主要的士站大都在與干諾道中直接連接的地區,如港澳碼頭、香港站、中環港外線碼頭等。巴士使用量較高,則由於資料調查時段期間(早上繁忙時間)各路線特別班次特多之故,而它們自身的使用率亦不如私家車般低落。

金鐘道的情況與干諾道中類似,但由於連接出入半山區的主要幹道紅棉路及花園道,因此私家車的流量比例較高。

彌敦道的私家車車流之所以較少,原因有二:第一,九龍市區道路設計較傾向將停車場等或會吸引大量車流的設施設在與主要幹道略有距離的地方,方便停車場使用者駕車離開時能因應交通情況及自身目的地選擇行車路線,所以私家車進入彌敦道的比率便會較低;第二,和干諾道中類似的是,由於調查時段在早上繁忙時間,而前往彌敦道一帶的私家車卻並不在該段時間內進入彌敦道,故此也幾於不可能在上述數據中佔有大部分車流量。

報告還提出了另一點,即為道路容積難以擴張的問題。必須點明的是,這點當局早應想到,而多項重要市區公路系統工程的拖延,亦不能全歸咎為保育團體反對的結果。當局對道路系統增長困難的問題從未有過適當的認知和相應規劃,是交通擠塞問題中絕不能忽視的重要一環。

還有很可以批評的一點是,自動電梯及升降機系統一類的縱向連接行人系統,雖然在港島半山地帶卓有成效,但必須認知一點:該類行人系統所能提供的運力有限,並不具有決定性作用,因此無法完全替代區內的全日公共交通服務需求,這亦是公共交通服務並未曾因修建縱向行人系統而有大幅度調整的緣故。然而,近年來,政府在部分地勢較高而又遷入大量人口的地區興建縱向行人系統後,便藉詞該處已有縱向行人系統,因此並不需要提供全日公共交通服務,即使居民爭取,當局也堅決不肯提供。這實在不免使人覺得政府對該處居民不負責任,故意忽視他們的交通需求,敷衍了事,這是很令人感到失望和憤慨的。可是報告中卻並未考慮及此,反認為此點值得鼓勵,實是忽視市民與家居附近公共交通配套的需求。

有關報告的建議部分,批評聲浪早已響徹雲霄。報告中提議的種種加費、加稅措施,自然會惹來私家車擁有者的強烈反彈。我們認為,雖然這些建議在目的方面尚算可取,然而報告的建議不但會如輿論般加重私家車車主的負擔,同時也並不一定會取得如報告中所說的成效。

首先,單靠加首次登記稅(及其同類措施如加牌費、縮窄柴油車及環保車輛優惠等)來增加私家車擁有者的成本,從而達到減緩私家車數量升幅,對交通情況的裨益是很有限的。現時的交通情況已經十分惡劣,而這些手段只是阻止私家車的增長,並不能減少人們使用私家車的意欲。況且以經濟學的基礎工具——需求定律——作分析便可知道,加牌費主要的效果,並不一定會限制私家車增長,更可能的是只能迫使私家車購買者更傾向於更高價的車輛,而買車人士擁有的資產亦會越高。雖然首次登記稅是累進稅,可以在一定程度上削弱上述影響,但並不必然等於抑制得了私家車的增長。

至於電子道路收費計畫,概念上是可行的,但較大的問題是在港島北岸道路環境中具有同樣功能的道路往往不止一條,如只在某條特定道路上實施,便可能需要連帶在其他道路上實施,或作相應的交通安排,使部分車輛無法繞過收費區出入口而「免費」進入收費區。這些措施,都很需要仔細和小心的規劃。此外,當局亦不應視電子道路收費計畫為解決擠塞問題的獨門解藥,而忽視其他方法所起的重要作用。

其他的各項建議,大致來說都可說是「炒冷飯」,多是現有政策下的延續,或抄考(不是錯字)鄰近地區早已實施多年的做法,利弊皎然可睹,也不必在此多言。但就泊車位不足和上落貨造成擠塞的兩個問題,報告仍未認知到其核心為:一,合法泊車位和上落貨區缺乏適當的規劃,數量不足之餘,位置亦不便,致使供不應求,迫使駕駛者違法,在不顧交通情況下泊車或上落貨,造成交通擠塞;二,不曾為部分使用率較低的公用停車場推出適當措施,吸引駕駛者使用,如交通優惠、泊車累退收費等,遂使部分地區泊車位供不應求,但其他區域停車位使用率卻一直低落,不能充分發揮其應有的作用。若這些問題不能認知並加以解決,那麼,即使真如報告所說大幅調高罰款,再加上警方強力執法,也不過是治標不治本,最終仍是罰不勝罰,無法根治。

總括而言,雖然報告中對塞車問題的主要根源有了清晰的認知和論證,但對解決這些問題的方法,仍係新瓶舊酒,了無新意。先哲有言,「兩件錯事加在一起不會等於一件對事」,能認知到問題所在,當然可以稱善,但卻不等於藥石亂投,又或走回頭路,就能解決問題,天下太平。這不只是當局,對一些較有影響力的團體或意見領袖也應是很重要的。只有如此,才能真正改變目前的嚴峻局面,解決問題,否則最終仍將只是如本文標題所說,「空作無用功,塞車無了期」罷了!

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