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鄒崇銘

任教香港理工大學,社會學博士研究生,專注於經濟社會學的研究。著有《以銀為本:7評香港產業及人口政策》、《用消費改變世界》、《墟冚城市》、《僭建都市》、《住屋不是地產》等書。 網誌

保育

生物多樣性、策略性環評與農業/綠化帶

生物多樣性、策略性環評與農業/綠化帶
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《生物多樣性公約》的概念,首先於1987年由聯合國環境組織提出,於1992年里約熱內盧的地球峰會上簽署,並於1993年12月正式生效。中國早在1993年已加入《公約》,適用範圍亦於2011年5月9日延伸至香港。《公約》第六條要求締約方,確保他們的《生物多樣性策略及行動計劃》(BSAP),「納入到社會上可對生物多樣性造成影響的所有相關界別的規劃和活動裡」。而《愛知生物多樣性目標》第十七項則要求:「到2015年,各締約方已經制定、作為政策工具通過和開始執行了一項有效、具參與性的最新國家生物多樣性戰略和行動計劃。」雖然香港並不是《公約》的締約方,但亦正以《公約》的原則為基礎,制定一份屬於香港的《計劃》,確立本港生物多樣性的現況和保育措施

策略性環評可有可無

香港的《生物多樣性策略及行動計劃》仍在草擬階段,但多項大型基建工程卻如火如荼地進行,待得《計劃》完成和落實的時候,不少具生態價值的地區可能已早被破壞,「行動計劃」分分鐘只會變成「哀悼計劃」。在郊野公園及其他保育區以外,現時香港主要通過環境影響評估(Environmental Impact Assessment, EIA)的規定,來作為保護生物多樣性的主要政策,但正如WWF前環境保護總監鄺力存在思滙研究中心發表的報告(2013)中指出(註一),現時的環評只能針對特定規劃範圍、發展項目對環境造成的影響進行評估,在取向上極為狹窄和具局限性,實際上未能配合對生物多樣性作有效保護。

相比之下,現時國際間比較普遍接受的做法,乃是通過策略性環境影響評估(Strategic Environmental Assessment, SEA),在規劃更早期階段及針對更廣泛區域,已更全面地對整體環境狀況進行研究。事實上,正如鄺力存指出,SEA在香港早已並非新鮮事物,在1980年代後期已開始使用。自1998年實施的《環評條例》所載列「主要指定工程項目」,環保署稱「許多已發展國家均視此為策略性環評」;但香港至今卻一直並無正規的法例,亦沒有具體指引說明如何進行SEA。根據官方的策略性環評知識中心指出,SEA:

把可持續發展的原則納入政策、計劃及活動內,確保得以持續發展,是通往可持續發展的重要一步;

~可在指定工地進行的工程項目開展前,先在政策層面測試各個替代方案;

~可積極帶動工程項目在環保地區發展,或遠離環境敏感地區;以及

~可在較高層面同時監督相關工程項目的累積影響。

要作出明智決定,策略性環評是不可或缺的。策略性環評的作用是:

~便於搜尋可持續發展方案或替代方案;

~在決策架構內制訂政策、計劃及活動的最初階段提供環境資料(包括不良影響及效益);

~讓決策者及公眾瞭解政策、計劃及活動對環境及可持續發展帶來的影響,從而改善決策程式;

~解決個別工程項目的環評不能徹底評估的累積環境影響

正如鄺力存指出,SEA已被國際廣泛認為是重要工具,以支持2011﹣2020年《愛知生物多樣性目標》的其中兩項:第二項、結合生物多樣性價值;及第四項、可持續消耗及生產。但在現實中香港的情況,包括港珠澳大橋和機場第三跑道等大型基建工程,均並沒有進行SEA;即使是在近年已進行的SEA中,亦並無採用《生物多樣性公約》載列的原則進行評估。「所有SEA主要集中處理物種和棲息地,部分SEA以略帶草率的方式處理生態系統,只有那些觸及后海灣(拉姆薩爾濕地)的評估,詳細處理生態系統所受的影響。」

「城/鄉」vs.「郊/野」?

一直以來,香港只存在所謂城vs.鄉的二分法。自1970年代開始,隨著新市鎮的不斷發展,新界不少鄉郊地區逐步併入城中──首先是沙田和屯門,然後是大埔、北區、天水圍、將軍澳、東涌……以至最新的新界東北(粉嶺北、古洞北);但差不多同一時期開始,政府亦通過郊野公園(以至特殊區域、拉姆薩爾濕地、地質及海岸公園)等政策,將大片郊野生態封存起來,形成新界「城市/發展」vs.「郊野/保育」長期並存的基本格局。

但這種二分法從來均並不反映現實。首先,同樣是在1970年代起,為了爭取原居民對新市鎮計劃的支持,政府推出了全新的小型屋宇政策,即俗稱的丁屋政策。由此鄉郊的社會結構或許得到了維持(尤其重男輕女的觀念更會被強化),但生活環境卻出現了翻天覆地的改變。尤其是在1980年代開始,大陸入口廉價蔬菜和其他副食品全面佔領香港市場,鄉郊長期賴以為生的農業備受打擊;加上華資地產商亦開始坐大,通過囤積農地、改變用途來作為主要的擴張手段,鄉郊產業遂不斷由農業轉向房地產業發展。

事實上,以農業帶和綠化帶為主組成的「郊」,一面是以房地產發展為主的「城」,及以原居民鄉村式發展為主的「鄉」;另一面則是以郊野公園及其他保育帶為主的「野」。往往是夾在中間的「郊」,遂成為「城/鄉」vs.「野」之間的緩衝區,卻不斷面對「城/鄉」發展的壓力,令「郊」的範圍和完整性不斷大幅減少。在相當程度上,所謂的城vs.鄉的二分法,其實應改為「城/鄉」vs.「郊/野」更為貼切。

綠化帶應進行SEA

香港尚存在一大片以農業帶和綠化帶為主的「郊」,就連「囤地波」亦一度(不知是有心或無意)誤以為,香港有多達七成土地屬於郊野公園的範圍(註二)。但正如前香港理工大學教授鄧寶善在2007年的研究中指出(註三),規劃作綠化帶的土地共佔全港約13%的面積,這些土地都圍繞市區或傳統新市鎮的發展邊陲,是郊野公園與已發展區之間的緩衝區,規劃意圖包括了「在防止某地區的發展」及「首要作自然環境的保育,保護此用地免於城市包圍」等等。

2007年,規劃署完成《香港2030》策略規劃,詳列了包括郊野公園、海岸公園、法定古蹟、濕地和自然保育帶等一系列「止步區」,意思是不會被考慮作為發展用途的區域。當時我已有一種很奇異的感覺:「止步區」代表不能發展,然則「止步區」以外的所有地段,是否就可以盡情大興土木?後來看了現職港大的鄧寶善等的研究,果然自1990年代城規會引入保育帶的概念,指定了嚴格限制發展的地段後,綠化帶的意義卻已名存實亡,只能淪為被發展前期的過渡地帶。

但由於綠化帶往往鄰近已發展區,當中亦有不少都是可轉手的私人農地,因此亦往往成為地產商囤積的土地儲備。上述研究並發現由1990﹣2005年,在部分鄰近已發展區的綠化帶地段,經城規種序被改劃為住屋或丁屋發展用途的,審批成功率竟可高達七至八成。可見自1990年代城規會引入保育帶的概念,指定了嚴格限制發展的地段後,綠化帶的意義卻已名存實亡,只能淪為被發展前期的過渡地帶。

自2013年施政報告提出將「沒有植被、荒廢或已平整」的綠化帶,改劃為發展用途以增加住宅,至今已有多達70 幅合共150公頃綠化帶被改劃,並惹起公眾的極大關注。同時大量被囤積的私人農地,亦長期面臨著「先破壞,後發展」的威脅。由此綠化帶和農業帶所組成的「郊」,正愈益失去郊野公園緩衝區的作用,從生物多樣性和整體生態保育的角度,顯然存在一個巨大的破壞風險,而我們對它可能帶來的深遠影響仍所知甚少。如何能通過SEA或其他長遠全面的環境研究,確保綠化帶和農業帶受到BSAP的涵蓋,乃是特區政府責毋旁貸和刻不容緩的工作。

註一:Andrew Cornish (2013) The Potential for Strategic Environmental Assessment to Assist in Mainstreaming Biodiversity into Decision Making in Hong Kong. Hong Kong: Civic Exchange.
註二:鄒崇銘、韓江雪:〈從郊野波到郊野的民間想像 拼貼混雜的發展模式〉。《明報》2013年9月15日。
註三: Tang B.S., Wong S.W. and Lee A.K.W. (2007) “Green belt in a compact city: A zone for conservation or transition?” in Landscape and Urban Planning, 79:358–373.

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