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政改生機(二):831下最接近民主的方案

香港社會就政改問題已呈兩極化。在二元對立思維下,香港政府似乎已放棄推出合符國際標準的政改方案,甚至直言國際標準並不存在。然而香港基本法第三十九條規定,《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港,而《公約》第二十五條對何謂民主選舉有清晰的原則性規定。因此即使香港政府拒絕重啓政改五步曲,並堅持任何方案必須符合831 決定,香港政府仍有憲制責任提出同時符合《公約》的方案,否則即可面對司法覆核的挑戰。法理上,政府其實並無理由以831決定凌駕於基本法三十九條之上,但就算政府以831決定為先,它的方案仍應該盡量貼近《公約》。

根據《公約》二十五條,民主選舉中,公民直接參與政事和選擇代表的權利不可受無理限制,而任何沒有真正競爭的選舉都不符合《公約》。正如大律師公會指出,由於831決定所下三閘不公平地讓提委會這一小部分人獨享主宰誰能參選的權力,而提委會又非民主選出,這無疑是無理地限制公民直接參政的權利,同時也無理地限制了公民選出屬意代表的權利。 因此在831決定下,要完全符合《公約》實在非常困難。但是,只要有適當的制度設計,我們認為仍有可能在遵從831決定同時,又達至《公約》中另一重要原則:「真正競爭」。關鍵在於可否避免由一小撮人操控提名過程,從而讓持不同政見的人出選。為此,我們參考了所有溫和派曾經提出過的方案,然後揉合出以下方案:

第一步:大幅擴大提名委員會的選民基礎

1. 根據第一階段諮詢報告第3.26段,約60%市民贊成大幅擴大提委會的選民基礎。於此有兩個可行方案:

2. (1) 政府在八三一框架下可以做的包括在「四大界別」內增加新的界別分組,調整各界別分組的議席分佈,以及大幅擴大提委會的選民基礎至回歸前「新九組」的情況。

或者

3. (2) 微調湯家驊議員曾提出的方案建議:

第一界別
➢金融服務界、保險界、旅遊界之現有選民改為過去一年所有該界別的從業人士;

第二界別
➢建築、測量及都市規劃界、中醫界、工程界、及資訊科技界之有權表決會員改為所有會員,並取消所有團體選民;

第三界別
➢社會福利界取消所有團體選民;
➢體育、演藝、文化及出版界取消所有現今分組委員,改為過去一年所有界別內之從業人士;

第四界別
➢取消所有區議員代表,改為所有民選區議員成為提委會當然委員。

調整各界別分組的議席分佈,從而令提委會維持由1200人組成。

第二步:入閘前進行「公民推薦」程序

1. 每一名合資格選民只能夠推薦一名合資格的香港永久性居民成為行政長官候選人,如推薦多於一名候選人,則屬刑事罪行;
2. 所有推薦都應交由選舉管理委員會核實;
3. 每一位合資格香港永久性居民獲得的「公民推薦」數目不設上限;
4. 「公民推薦」僅供提名委員會參考,對其無法律約束力。

第三步:入閘 ── 「提名委員會委員推薦」

「入閘」將分為兩個階段;
1. 第一階段:任何合資格的香港永久性居民獲得100名提名委員會委員推薦即可「入閘」;
2. 應設定每名候選人獲得提名委員會委員推薦上限為100或150。 這代表著有八至十二人能夠「入閘」。
3. 第二階段:提名委員會全體委員均有一張提名票(即不實行全票制)。 提名委員會全體委員將一人一票提名已「入閘」的八至十二名候選人。 獲得最多提名票的三名候選人將組成一張「候選人名單」;

第四步:出閘 ── 「提名委員會提名」

1. 提名委員會全體委員將就該「候選人名單」進行表決。 若該「候選人名單」獲得提名委員會以過半數通過,該「候選人名單」上的三人將正式成為行政長官候選人。
2. 若該「候選人名單」被提名委員會被否決,則由上述第二步重新開始選舉程序。

第五步:全民投票 ── 「白票守尾門」

1. 三位行政長官候選人接受香港全體合資格選民一人一票選舉;
2. 於選票上,除三位候選人外,應有第四個選項:不支持以上任何一人當選。若選民選擇此選項,則計作白票(選多於一名候選人、空白票以及其他違反選票規定的選票計作廢票)。 若要成功當選,行政長官得票數必須大於白票數。 否則,該次選舉結果將會作廢,並由上述第二步重新開始選舉程序;
3. 然而,為免行政長官選舉流產而做成憲制危機,選舉結果只能作廢一次。 換言之,若某次選舉結果因白票過多作廢而重新開始選舉程序,該次重選結果將不能再次因白票過多而作廢。

「公民推薦」及「白票守尾門」的作用,已詳見於多位學者討論,於此不贅。現方案的最大特點在於其「入閘機制」能有效防止一小撮人操控整個提名過程。

首先,透過擴大提委會的選民基礎,不同政見人士有更大機會爭取提委會議席。

第二,透過提委會成員一人一票選出最高票的三個候選人以組成名單,基本上可以讓不同政見的侯選人入閘。因為1200個提委會成員中,侯選人只要得到301個提名,就必定可以入閘(因為如下的899位成員無法同時推出三個高於301票的侯選人),並與其他參選人由提委會過半數決定是能否出閘。

最後,即使持相反政見的提委會成員過半數,在綑綁投票下,他們仍然無法阻止相反政見的人士出閘。

如果能大幅度擴大提委會選民基礎,不同政見的陣營要取得301個提名絕非不可能。只要不同政見的候選人能一同參選,該選舉就可以稱得上有真正競爭的選舉。雖然這仍未能完全符合《公約》的要求,但已是831決定下,最接近符合《公約》的方案。

當然,「最接近」並不等同「符合」,幸而政府一直強調任何「袋住先」方案俱不是「終極方案」,以後仍有必要改進,以期完全符合《公約》的要求。基於上述理由,方案有兩點條件:

一、此方案是一個完整方案,上述五步,缺一不可,否則「真正競爭」無從說起;
二、政府必須提出路線圖及時間表,講明『繼續優化』的實質內容。.

香港政府以至中央政府一直強調基本法是一國兩制的根本,831決定卻突然加插了基本法條文所無的限制,不少人士對其決定的憲制地位不無疑慮,而政改過程更已對一國兩制做成莫大信心危機。政府要挽回社會信心,就應該克盡憲制責任,切實按照基本法第三十九條所採納的《公民權利和政治權利國際公約》設計政改方案。千萬不可以831決定為託辭,借社會二元對立之勢,抹殺政改貼近《公約》的可能性。否則,政府不單讓整個政改承受不必要的憲制法律風險,更令社會對立愈趨嚴重。

而另一方面,這方案雖然未能100分做到《公約》的要求,但由於它可以確保選舉出現真正的競爭,所以它也絕對不是零分;而且在831決定的框架下,這方案應該與《公約》最為接近。雖然未竟全功,未能達至完全平等的選舉制度,但如能引入真正競爭,則仍可為香港社會帶來更多空間以繼續追尋真普選。所有民主派人士(包括筆者在內)都堅信「寧可原地踏步,都不可行差踏錯」,但這方案所踏出的一步雖不完美,雖然很痛,但斷不會是「行差踏錯」,事關這方案確保了真正的競爭,而且不可能被輕易取締。可惜在現今非我即敵的氣氛中,不論中央泛民大概都不敢提出這種中間方案,以免示弱之餘又無所得。然而,若這方案有可能開出一線生機,讓香港避免陷於長期對抗內耗,則希望各方力量及香港社會可以暫且一停,細思箇中利弊,再作定奪。為此,筆者已將這方案於諮詢期內,呈交政府,亦希望社會各界,能展開討論。