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三跑法律罅

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按照法例,三跑生意賺是自己的,蝕了是政府賠,對局方來說何樂而不為。

行政會議通過機管局擴建第三條跑道,預計耗資一千四百億。為避開立法會,機管局建議透過發債、政府停收十年股息,及向離境旅客徵收建設費,從三個方向集資。

建制派當年狠批免息

機管局今次集資,十年內將不向政府派息。其實類似的免息大計,不是第一次。2002年討論興建迪士尼線時,政府就建議免收地鐵公司的8億股息,當作資助,變相不用去立會拿撥款。當時連建制派亦大力狠批,認為此舉是避開立法會監察﹕其中工程界何鍾泰認為「立法會監察公共開支的權力將被嚴重削弱」,民建聯劉江華表示「對於政府當局解釋並不感到信服」,連自由黨張宇人都對做法表示懷疑。

免收股息或違法

當時立法會鐵路小組委員會對政府免息做法作出激辯,結果一月內連開了4次會。而立法會法律部提交的研究報告,更直指政府免收股息,而無將錢按條例撥入政府的一般帳目(general reserve,亦即財爺的大櫃桶),可能違法。當時仍是議員的民主黨資深大律師李柱銘,指政府此舉「容易引致濫用」,而未經立會批准而擅自調撥股息另作他用,會令「本應構成政府一般收入一部分的款項變得不知所終」。公民黨資深大律師余若薇表示政府繞過立法會財委會審議,立下極壞先例。

13年後的今日,余若薇當年說話一語成讖,政府果再以極有問題手法繞過立會,自行使錢。分別在於今日政府變得更狡猾,由2002年的主動提出免息,變成現在由機管局自行決定不派息。根據《機場管理局條例》第26條,機管局股息,雖然派了就要撥入政府大櫃桶不可自行亂花,但這個股息,從機管局公司角度,是酌情派發、唔派都得,立法會管不着。事實上,這招便是將13年前合法性備受質疑的一招,來個舊酒新瓶。(見註)

發債或遭司法覆核

機管局另一個集資行動是發債。局方在什麼情况下可以發債?《機管局條例》第28條規定,只有為履行該局職能時,才可發行債券。機管局的法定宗旨,是營運、發展及維持一個位於赤鱲角的民航機場。其職能包括第6條指機管局「須按照審慎的商業原則處理其業務,並須在切實可行的範圍內盡量確保其收入以跨年計算,至少足以應付其開支。」

問題是,目前就興建三跑,機管局是否按照「審慎的商業原則」來做決定?假設機管局將來以定息發債,在現時市場憧憬加息之際,其債券吸引力將減;假設機管局以浮息發債,則利息成本在未來可預期上升。雖然機管局有3A優秀評級,賣債無難度,但一條只能用作降落、加上有空域問題的三跑,整體回報成疑。未來從營運機場而得來的資金,是否足以抵消發債的成本,而不需要再向市場大舉發債、甚至問政府再拿撥款?這是否一個按「審慎的商業原則」所作的決定?如未能遵從其「職能」,機管局是否可以按第28條發債,而不受到司法覆核?

政府按法例需賠償機管局損失

當然機場除了賺錢,也有社會功能。《機管局條例》也有個合情合理的第20條,就是指即使違背第6條的審慎商業原則規定,只要特首會同行政會議認為有需要,仍可書面指示機管局行事(例如指示它建一條蝕本的三跑),不過機管局因為聽從特首命令而招致損失,條例規定政府要全數支付賠償予機管局。

也就是說,按這條理解,政府將來或有法定責任賠錢,而不是眼前「發債、免股息、收旅客錢」便能完全免除未來再要加碼埋單的可能。而這條工程費用幾乎肯定超支的三跑,還需幾多錢去填無底洞,仍是未知。將來如發債所得資金未能應付業務所需,一來可能會令機管局評級下降,增加再借錢時的利息開支;二來如發債成本高,機管局便更可能傾向問政府拿錢、而不是自行用財技處理問題。

屆時按照法例,政府確然要賠償。這就是為什麼機管局行政總裁林天福,第一日記者會還口硬說會「一力承擔」不再問政府要錢,第二天便即改口僅稱「可能性不大」了。按照法例,三跑生意賺是自己的,蝕了是政府賠,對局方來說何樂而不為。

註﹕2002年立會就迪士尼線激辯,有關公共財政討論十分精彩。立會法律部提出批評政府的報告(文件編號LS133/01-02)後,政府亦找來資深大律師馮華健回應,大家多番拳來劍往。諸君可參閱鐵路小組委員會在當年7月的所有會議記錄及文件。

原文載在明報星期日生活

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