一年前，泰國軍隊推翻民選泰國政府。今天，泰國政府忙著處理英拉涉嫌瀆職的案件，泰國米農仍然為著生計苦惱。
泰國前總理英拉否認瀆職指控
泰國前總理英拉在5月19日再次接受曼谷最高法院審訊。她否認瀆職的指控，導致國家在大米補貼計劃損失逾5000億泰銖（148.5億美元）。她強調這是政治審判。
泰國總檢察長在今年2月19日，正式向最高法院提出刑事起訴。如果罪名成立，最高要面臨10年監禁。去年5月，她被泰國憲法法院判決犯濫權罪，交出總理職位。隨後，泰國軍方任命的國會通過彈劾議案，她五年內不得參政。
原本，泰國反對黨和民眾，已經不滿英拉執掌的為泰黨政府提出的特赦法案。這法案被視為有助英拉兄長、前總理他信脫罪返國。這場源自食米補貼的風波，加深民怨。紅衫軍和反對派在2013年10月至去年4月衝突，結果軍方在5月發動政變，接管政府至今一年，預計到明年8月才會大選。
籠統說補貼政策就是超錯，未免太抽離。至少在英拉主政的為泰黨之前，他信的泰愛泰黨，以及議會對手民主黨，也提出補貼政策。沒有補貼，泰國農民種米難以回本。本文簡述一個惠及米農的政策，如何受政治制度左右，以及為何作繭自搏，失敗收場。
泰國2011年地區選舉議席分佈。不同顏色表示該地區奪得最多議席的政黨。某些選區的議席多於一個，所以不只單一政黨取得該選區所有議席。（By Howard the Duck (Own work) [CC BY-SA 3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons）
英拉履行競選承諾
泰國2011年大選，英拉帶領為泰黨取得500席之中的265席，之後與一些小黨結盟。國會通過英拉成為泰國首位女總理。她答應選民，一旦當選，政府會向米農採購食米，收購價為每公噸15,000泰銖（487.5美元）。如果是茉莉香米，收購價更達每公噸20,000泰銖（650美元）。
這個價錢，較上屆民主黨執政時的價錢高4,000銖，更比國際米價高約四至五成。明顯的，這是用公帑取悅選民。當然，政策的客觀效果是，農民可以免除中間剝削，補貼種植開支，而多出的收入會刺激消費，推動國家經濟增長。
除了高價採購食米外，為泰黨的政綱包括減利得稅，同時增加最低工資，吸引外資，改革議會等。
選票結果再次證明，南北地區分庭抗禮。南部和西部是民主黨票倉；為泰黨最大的票源，是東北部和北部。東北部和北部，是農業重地，貧窮人口比例較高。
一切回到1998年
2001年後的選舉，是泰國政治的分水嶺。這源於1997年的憲法修改，促進政黨整合，取消複數選區制（在2011年大選恢復），全國所有選區改為單議席單票制加上政黨名單制。1998年，英拉的兄長他信成立泰愛泰黨。當時農民上街示威不滿政府忽略他們，金融風暴又重創經濟，他信爭取他們農民及小企業支持，訂出有利他們的政綱。
泰愛泰黨找對了路，取得東北部和北部的農民信任。該黨在2001年大選成為泰國第一個奪得過半數國會議席的政黨。他信成為總理。政府落實政綱，例如30銖看病、農民延遲償還貸款、成立農村基金、推行「一村一特產」，每條村選出代表其特色的產品。農民首次感受到被政府體察的滋味。在他信任內，農村貧窮率持續下降（不過貧富差距的下降有限）。
泰愛泰黨執政之前，泰國政府已實行大米收購計劃（rice pledging scheme），原意是增加農民現金流，償還務農貸款給銀行。在他信年代，農民賣稻穀給政府，在九十天內，以三厘利息還款及贖回稻穀。如果米價較目標價低，貸款就不用償還。由於目標價較市場價高很多，政策導致政府採購大量稻穀，而且動用大量公帑。計劃持續到2006年結束。
2005年，泰愛泰黨再次憑農民選票在大選勝出，奪得更多議席。2006年，他信政府倒台，翌年泰愛泰黨被勒令解散，他信五年內不能參選。沙馬被認為是他信替身，他在2007年帶領人民力量黨（People Power Party）參選。雖然再次成為第一大黨，但未獲得過半數議席。2008年，該黨重新推行收購計劃，收購價依舊較市價高。
對手也有補貼計劃，只是形式不同
2008年9月，沙馬因為主持電視烹飪節目並收取酬勞，被憲法法院裁定違憲，即時解除總理一職。隨後年底泰國憲法法院裁定人民力量黨在選舉中舞弊，下令解散該黨。泰國國會下議院選出民主黨阿披實上台。
別以為反對派會抗拒食米補貼。民主黨推出收入保證計劃（income guarantee scheme），即使在大米價格較低時，政府仍會保證米農得到一個指定收入，每公噸11,000銖，差額由政府補貼。阿披實稱，這個計劃不會扭曲市場，財政支出較透明。在2011年大選時，民主黨批評為泰黨的採購食米政策，擾亂市場，而抬價會削弱泰國米的競爭力。它們承諾當選後，保證每公噸收入提高至12,000銖（400美元）。
為泰黨的如意算盤......
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前文提及，米農把神聖的選票送進為泰黨。英拉隨即兌現競選承諾，推行食米採購計劃。為泰黨不是單純的補貼，它們的如意算盤是這樣的：政府通過碾磨商收購農民稻穀（實際操作複雜得多，以上youtube有簡單介紹），然後儲起絕大部份，控制米的供應，等國際米價上升，政府就可以用高價賣米，從中賺取利潤，填回補貼開支。
為泰黨唔怕米貴，因為深信一定有人要。過往泰國佔全球食米外銷市場三成，是最大出口國。於是該黨認為泰國有力控制米價，以及有足夠地方和設備儲存大米，適時推售。
......可惜，人算不如天算
為何這個政策失敗呢？第一，泰國沒有預計國際米價下跌。這是由於印度恢復食米出口，拉低國際米價。印度政府為保障國民有足夠糧食，曾在2008年禁止非basmati香米出口，到2012年取消。越南也曾在2008年短暫禁止食米出口。
直至2011年，泰國是世界最大的食米輸出國，並估計持續是龍頭。英拉政府誤以為米價會持續高企，而且能控制約三成世界食米出口量，於是積極建倉儲米，待價而沽。
美國農業部統計，去年全世界生產475,686,000公噸稻米。只有40,308,000公噸外銷，佔8.47%。所以，出口國的米生產量，或者社會不穩，米價很容易波動。香港是食米入口地，感受甚深。2008年食米危機，香港曾經試過短暫的搶米潮。（圖片來源：國際水稻研究所）
泰米太貴，入口地紛紛尋找替代來源。印度在2012年首次超越泰國，成為食米最大出口地，越南居次，泰國只排第三。
圖片來源：金融時報
聯合國糧農組織表示，稻田面積減少，稻田轉種其他植物，加上天氣乾旱，導致泰國2014年的大米生產量下降。全球大米生產量也在五年來首次下降。泰國米價回順，有利大米出口，加上政府積極推售大米，大米存量預期下跌17%，至1,440萬公噸。
資料來源：聯合國糧農組織
大量積存、財政崩壞、農民自殺、民怨四起
米賣不出，唯有積存起來。但存久了，食米就會發霉，不能賣出。媒體紛紛拍攝米倉常滿的照片。政府原以為食米能夠售出，生意做不成，給米農的補助不能回本。此外，收購價錢之高，吸引鄰國農民偷運食米到泰國，假冒本土米，賣給政府。有估計指，單是計劃實行首年，泰國政府花了1,000億泰銖。食米補貼計劃在2014年2月終止，國家經濟損失達5,000億泰銖。
圖片來源：The Nation，2013年6月25日。
更重要的是，相當部份米農的收成，只夠自用。能夠出售食米的，是較有能力的農戶。有關注泰國經濟的智庫批評，採購計劃並非全面幫助小農，反而讓富農受惠。由於米農要先賣米給碾磨商，再賣給政府，碾磨商從中得益。
圖片來源：Bangkok Post，2013年7月15日。
即使有餘糧出售，泰國政府有段時間未能及時付款，農民被拖款，就來不及靠補助償還務農及其他債務，有農民甚至因此而自殺。昔日支持為泰黨的農民，部份也出來反對它們。
現在，巴育領導的軍政府一方面補貼農民，另一方面計劃短期內減少生產。有報導指，因為泰國趁著水旱，政府關掉灌溉系統，東北部米農未能開始年度第二次播種。這有利推售存米，但由於補貼未能補足農民開支，未能種米，就沒有收入；沒有收入，就不能償還負債。
泰國的食米積存量，在2012及2013年大幅上升，最高達1,700萬公噸。很多也存在倉庫，部分捱不住變壞。
資料來源：2011至2014年的聯合國糧農組織報告（Rice Market Monitor）。
不少人也認為英拉及其政府官員在整個食米採購計劃有貪污，但她否認。姑勿論貪污指控是否成立，她一定要為國策失誤負責，政壇對手也有很大誘因打擊為泰黨，避免他信家族有任何機會重生。
這是有民主制度也不能解決的問題
很多文章和評論形容他信和英拉建立民粹政治，哪裡找到支持，就推出惠及他們的政策。縱使泰國已經工業化，有六成人口仍然居住農村，當中不少未能靠農業為生，要走到城市打工。農民收入追不上耕種成本，政府推出扶助措施，用補貼改善農民生計，進而推動消費和整體經濟，其實有道理。就算反對黨也支持補助農民。
問題是政策不計成本，而英拉政府的計劃，直接受國際米價影響。再者，政府建立了為民的形象，背後卻建立綿密的主從網絡，鞏固家族權力和財產，令人質疑本意（註一）。如果缺乏制衡力量，民主制度也未能發揮作用，甚至助長專權。
就著食米政策失誤帶來的風波，本文只能說，只有解決米農總體貧窮及欠債，以及靠務農自給自足，無需受國際食米貿易影響，泰國才有機會化解社會矛盾。
註一：在他信年代，這些例子包括派親信入軍隊，親屬和同學則進入警隊和行政部門，委任更多商界進入法定機構。同時，他削減軍方財政，打壓媒體，批評發表不同意見的非政府組織和學者。泰愛泰黨通過合伴或建立聯盟，孤立民主黨。民主黨沒有足夠議席阻礙立法，變相廢掉反對黨制衡的力量。英拉政府就是延續他信。
註二：本文大量參考Pasuk Phongpaichit和Chris Baker撰寫的Thaksin (Second Expanded Edition)，Silkworm Books 2009年出版。
註三：泰國銖兌美元，在2011年起，在1兌0.03至0.035上落。
［筆者衷心感謝Arnold Fang。他的博士論文是比較泰國和菲律賓的食米政策，並從選舉制度，政治形勢，主從關係及社會經濟差距解釋。本文採納了Arnold主要論點及資料，惟結論未必跟他的一致。期待他的作品面世。］
主題圖片：泰國軍方在2014年5月發動政變，圖為當時兩名在清邁行人道上的軍人。（Takeaway / wikipedia / CC BY-SA 3.0）
