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司徒子朗

前學聯常委 網誌

國際

英國退歐專題(二):英國歐洲政策史(1948-2010)

英國退歐專題(二):英國歐洲政策史(1948-2010)
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上篇提出「民主赤字」對於不同派別、國家有不同詮釋。而英國正正就是把「國家主權」放於首位的國家。本文將會探討英國於戰後的歐洲政策,說明為什麼英國總是歐盟當中的一個「頑童」,並導致退出歐盟的風波。

構成英國歐洲政策的歷史脈絡

歷史上,即使英國領土位於歐洲,但英國卻一直意圖與歐洲大陸的事務切割。英國於19世紀採取「光榮孤立」(splendid isolation)政策,當時英國的殖民地遠至北非、香港、印度等,約為世界陸地總面積的24.75%。為了保護殖民地與自治領的自由貿易不受國際政治影響,英國極不願意加入歐洲陣營的任何一方,直至1902年這種政策才有所轉變。然而,這種不以歐洲為重心的思維,一直根深蒂固於英國人的思維之中。學者Vernon Bogdanor曾言:Now, of course, that period of isolation has long gone, but perhaps it still retains some of its impact upon the British people, who do not want ties with the Continent。英國首相邱吉爾於1951年拒絕加入歐洲防務共同體時的演說,亦引證了英國這種思維:We have our own dream and our own task. We are with Europe, but not of it. We are linked but not combined. We are interested and associated but not absorbed。

可見,英國與歐洲長期保持一定距離,認為自己是國際性大國,而不欲被困於歐洲政治。最重要的是,英國一直主張其處於三個重要圈子的中心:美國、英聯邦以及歐洲。其中,與美國的關係最為關鍵。英美一直處於互利關係,他們曾經是互相的最大海外投資者,而且英國佔美國投資歐洲總額之四成。故此,比較歐洲,英國更著重於美國,以至太平洋同盟(Atlantic alliance)的關係。美國需要英國作為干預歐洲事務的平台,而英國亦需按照美國政策而調查歐洲政策。另外,英國作為聯合國安理會成員,亦投放很多時間資源於國際事務之中,忽視歐洲事務。

基於上述的歷史背景,英國一直以來的歐洲政策可以歸納於三個重點:

一、 以國際貿易為政策重心。英國關注的歐洲融合從來都是經濟上的開放,而並非政治、社會上的融合。故此,在歐洲大方向為政社融合時,英國經常處於夾縫的位置:一方面希望得到經濟利益而欲加入共同市場的計劃,卻恐懼社會政策的約章會犠牲國家控制政治的權力。

二、 以太平洋同盟為核心,並且面向國際政治。

三、 支持跨政府結構(intergovernmental structures)以維持政府的職能。正如前述,英國高舉「主權至上」(sovereignty supremacy)的國家,對於政府的權力非常敏感。故此,英國強烈反對超國家融合(supranational integration),認為所有國家都不應該被逼採取外來政策,反對歐洲組成聯邦,並採取一個務實、關注實際利益的態度,看待歐盟的未來。

英國歐洲政策歷史

拒絕與反抗(1948至1961)

第二次世界大戰結束後,歐洲汲取了兩次大戰的教訓,加上美國推波助瀾,令歐洲列強開始討論融合的方向。然而,作為以往的世界強國,英國恐懼其國際地位下降,故採取一種高傲、漠不關心的態度,並強烈反對侵害國家主權的超國家融合。英國多番拒絕加入一些超國家組織,例如1951年拒絕加入歐洲煤鋼共同體(ECSC)、1954年拒絕加入歐洲防衛共同体、1957年拒絕簽訂羅馬條約。這些組織後來皆成為歐盟的重要組織。為了對抗由超國家體主導的歐洲組織,英國亦試嘗自行建立、鼓勵一些跨政府組織,希望證明跨政府組織比超政府組織有效。例如1948年借助美國力量建立經濟合作暨發展組織(OEEC)、1951年西歐聯盟、1959年成立歐洲自由貿易聯盟(EFTA)。這導致歐洲分為兩派,外七與內六(outer seven and inner six)。由當時的情況可見,英國對於超國家融合是十分反感,並於歐洲融合初期大力反抗。

令人苦惱的政策重新評估(1961-1973)

然而,到了六十年代,兩者經濟發展速度差太多。EFTA與歐洲同共體(EC)的發展速度完全不可比擬,每年的GDP增長相差幾個百分比,證明跨政府組織的全面敗北。英國經濟未能復蘇,地位受到挑戰。另外,美國總統甘乃迪則呼籲英國加入EC,暗示英國將會因繼續孤立而失去其重要的策略地位。這令重視對美關係的英國不得不重新評估其歐洲政策。故此,以改善經濟以及維持其國際地位為大前提,英國於1961年、1967年兩度申請加入EC。然而,法國首相戴高樂以英國親美、有害歐洲利益為由,兩次拒絕英國加入EC。直至戴高樂下台,英國才能於1973年正式加入EC。可見,英國把加入EC作為改善經濟的工具,情急之下所能夠採取的唯一方法,對於歐洲融合並沒有一個想像。這導致英國先天上與歐盟的理念不大相近,關係只是基於經濟考慮。一旦未能達致預期的政策結果,便會出現退歐的衝突、矛盾。

不安分的成員(1973- 1984)

不幸的是,當英國於1973年成功加入EC後便遇上石油危機,歐洲經濟發展開始放緩。由於加入EC並沒有帶來即時的利益,很多英國人並未能透過EC而建立出一套歐洲的身分認同。相反,很多英國人開始質疑加入EC的動機、好處。1975年,英國舉行公投,只有57%人贊同加入EC。基於群眾壓力,政黨亦展開了一連串與EC的談判,以維持英國的利益、主權。1979至1984,英國首相戴卓爾夫人與EC就共同農業政策(CAP)進行多次談判。由於英國缺乏農業,英國認為有關政策把資源由英國流入至法國等農業國,並不公平,故此希望減少英國對EC的貢獻金(contribution)。這被不少歐洲國家批評英國「上車後才討論車費」。即使最後EC有讓步,整體退歐情緒已經遍及全英。1983年,工黨承諾當選便會退出EC。退歐成為英國選舉以及政黨政治的重要議題。可見,英國的退歐風波非一日之寒,而是一直未能建立歐洲身分認同,而且認為歐盟未能協助英國經濟發展的結果。很多數據皆表示,英國人對於歐盟的信住長期低平均的20%左右,不無道理。

英國爭取話語權失敗,走第二條融合之路(1984-1997)

於八、九十年代,由於冷戰緩和並於1991年結束,以往的共產國家開始加入歐洲融合的大軍。這導致歐盟開始第二階段的融合,由單純的經濟融合伸展至政治、社會融合。歐盟開始提出很多包括社會政策、並進一步強化超政府組織的條約。例如,1987年的單一歐洲法案擴展特定多數投票制(Quantified Majority System)到更多範疇上,減少國家的否決權,影響國家的主權。1992年馬斯垂克條約亦包括了社會政策,訂明成員國對勞工政策、社會福利的規定。這導致英國處於一種兩難的狀態,因為英國希望加強經濟融合,但卻無可避免地參與政社融合。很多學者稱這種狀態為一個歐洲、兩種速度(“Two-speed Europe”/ “geometry Europe” )。這導致英國採取很多矛盾的政策。1984年英國簽訂單一歐洲法案,以及可以把歐盟議題集合於貨幣上,後來卻證明加速了歐盟的政治融合。1987至1990,戴卓爾夫人批評EC融合為「於後門走社會主義」(Socialism through the back door)。於1992年,英國簽訂馬斯垂克條約,卻拒絕簽訂當中社會憲章(social charter)、又於最後階級退出歐元平台「歐洲匯率機制」(ERM)。這段時間充分證明英國「又要威,又要帶頭盔」、功利主義的特質,並非全心相信歐洲融合及其前景。

新工黨弄巧反拙,促UKIP成魔之路(1997-2010)

1997年新工黨於上台,結束保守黨18年的執政。新工黨一改以往英國的歐洲政策,嘗試採取主動的角色,與法德組成「三頭馬車」,可惜並未成功,更被法德牽著鼻子走。另外,首相貝理雅讚同深化歐洲融合的理念,令很多市民不滿。貝理雅於1997年重新簽訂馬斯垂克條約的社會憲章,並簽訂阿姆斯特丹條約,令移民政策等社會政策可以由特定多數投票制決定。2007年,首相白高敦更違反承諾,於未有舉辦公投的情況下簽訂里斯本條約,再一次強化了歐盟的超政府性質。這些條例成為日後很多問題的源起,包括投訴太多歐洲移民湧入英國、國家主權、推行政策的能力被條約所約束等等,皆令很多英國人敵視歐盟。由於工黨的垃圾政策,與民為敵,英國人對於歐洲的信任度由1997年開始一直下降。新工黨自以來可以以政府的力量改變以往英國的對歐政策,嘗試令英國於社會、政治上皆成為歐洲的一分子,卻反而引起強烈的反彈,使UKIP等疑歐組織能夠舉頭。若果最後英國退歐成功,貝理雅必然為千古罪人。

總結

由歷史可見,英國歐洲政策一直都貫徹始終,追求經濟利益,其他事情可免則免。如果未能達致經濟目的,便嘗試重新談判,以減少英國的財政負擔。而且,英國與歐洲關係一直存在張力,只是等待一個爆發點。經過幾十年的融合,英國不經不覺地進入了一條不歸路,來發現很多政策的決定權已經不在心中。於金融危機時,這種被控制的事件更繁多(有關金融危機與退歐的最新局勢,將於後兩篇討論),令英國人開始對歐洲非常反感。以第一篇的定義而言,英國人把歐盟的「民主赤字」如此定義:歐盟已經無法為英提供經濟好處,無法達致其政策的功能、效率,同時卻在蠺食國家主權。這導致疑歐浪潮一發不同收拾。

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