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《國安法》會否在港實施?

《國安法》會否在港實施?
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七月一日,人大常委通過了新的《國家安全法》。由於新《國安法》在第11條和第40條,提到港澳台同胞有義務維護國家安全、統一和領土完整,以及港澳兩個特區應當履行維護國家安全責任。這是否意味條文在港適用?鑒於坊間某些評論,忽視了《基本法》兩個重要法律事實,遂特撰此文論析之。

關於《國安法》會否在港實施的問題,大家請先回看人大法工委副主任鄭淑娜在新《國安法》頒佈後的原話:「根據香港《基本法》、澳門《基本法》規定,全國性法律除列於《基本法》附件三外,不在兩個特別行政區實施。國家安全法並未列入兩個《基本法》附件三 。」大家需注意,她的原話是「未列入」,既不代表將來並不會加入〈附件三〉,也不代表不能加入。換句話說,她其實無做過任何承諾,北京若是有意讓《國安法》在港實施,仍是可將《國安法》加入〈附件三〉即可。

那麼,究竟有什麼情況,或北京要經過什麼程序,才能令新《國安法》在港實施呢?
第一個情況,是香港出現若「出現不能控制的危及國家統一或安全的動亂」,人大常委便有權根據《基本法》第18(4)條,宣佈香港進入緊急狀態。在這情況下,「中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施」。這條文反映出兩個重要訊息:(一)說明了香港出了亂子,北京還有後著,從現時的政治態勢來看,不排除有人其實不怕香港亂,甚至盼着香港亂;(二)主流泛民未來若要繼續抗爭,必須堅守原來的「和平理性非暴力」原則,以免出現擦槍走火,讓北京有口實。

第二個情況,是不少人都忽略了的:北京可增减《基本法》〈附件三〉內所載的全國性法律。事實上,香港自回歸以降,列於《基本法》〈附件三〉的全國成法律已曾有過增減。其增減的方法,卻不是透過《基本法》第159條修改,竟然只是透過人大常委頒佈決定。

翻查紀錄,北京曾以人大常委頒佈决定,增減過《基本法》〈附件三〉內所列的全國性法律,一共三次。第一次,在1997年7.1.回歸當日頒佈,增加了《國旗法》、《領事特權與豁免條例》、《國徽法》、 《領海及毗連區法》及《駐軍法》,由於加入了《國旗法》和《國徽法》,所以刪除了《中央人民政府公布中國國徽的命令》(附:國徽圖案、說明、使用辦法)。第二次,是在1998年11月4日頒佈,增加了《國專屬經濟區和大陸架法》。第三次,則是在2005年10月27日,增加了《外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》。這三個人大常委決定的原文,大家可在《基本法》官方網頁查閱。

這便解釋了,港區全國人大吳秋北,點解會在今年一月建議本港可在廿三條立法前將新《國安法》引入香港。因為北京早就有增減〈附件三〉內的全國性法律,有其先例可循。那麼,這做法跟《基本法》廿三條有無抵觸?大家可細閱廿三條原文,它是寫著「香港特別行政區應自行立法」,並無說過廿三條未立法前,北京不可將大陸的《國安法》引入,直到香港自行立法為止。除此之外,北京若是失去耐性的話,她還可以啟動修法程序,索性修改《基本法》廿三條,把「應自行立法」字眼刪掉或改掉。換言之,北京要令新《國安法》在港實施,法理上是未必抵觸的,北京也不用靠《基本法》第十八(4)條,等香港出現緊急狀態才能頒佈。

有讀者或許會問:以人大常委決定而非《基本法》第159條增減附件三的條文,算否違憲?很明顯,〈附件三〉內法律字眼,曾因這三個決定而有所改動,按理上應算是「修法」。根據《基本法》第159條,修法權屬於全國人大,人大常委只有修改提案權,如今增補〈附件三〉卻沒交付全國人大表決,這做法似乎有欠妥當。不過,倘若此舉真是違憲,為何人大常委做了三次修改,卻從沒見過法律界人士出聲呢?是故,有否違憲的問題,還望其他法律學者研判,鄙生不敢妄下定論。

先撇開有否違憲不論,北京曾改動〈附件三〉卻說明了一個事實,即使香港沒出現第18(4)條的情況,北京還是有方法把新的《國安法》加進《基本法》附件三之內。因此,部份媒體聲言《國安法》不會在特區政府實施,似乎過份樂觀。既然過去可以靠人大決定增加條文,即是有需要時,將來還是也可以把新《國安法》加進附件三內。

雖然北京要把新《國安法》引入香港,有的是方法,但從現階段的態勢來看,北京似乎仍是希望香港自行為廿三條立法。因此,今次新《國安法》提到港澳的條文,有著催促香港盡快就廿三條立法的意味。

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