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談現代香港-讀《富中之貧-香港社會矛盾的根源》

談現代香港-讀《富中之貧-香港社會矛盾的根源》
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讀前中央政策組首席顧問(1989至1997年)顧汝德(Leo F. Goodstadt)的新作《富中之貧-香港社會矛盾的根源(Poverty in the Midst of Affluence: How Hong Kong Mismanaged its Prosperity)》,不單是在回顧香港回歸後的歷史,也是在回顧及探索香港人的心態變化。具體一點說,香港人心態在回歸後的變化就是沒有變化。顧汝德藉此書分析香港貧窮問題的根源,值得一讀,而我認為他的不少觀察有助梳理香港當前的各種問題,是後雨傘運動時代反思的絕佳起點。

(拙文夾雜顧汝德在《富中之貧-香港社會矛盾的根源》與我的分析,也有不少是借用顧汝德提出的論據與觀察來「造文章」,我希望在用字上盡量將兩者分開。尤其是文章的小題及結構皆非顧汝德的意念,希望讀者留意。)

不變的殖民枷鎖

香港的堅尼系數之高,全球聞名。然而,特區政府在扶貧政策的力量卻薄弱得不堪,完全無法扭轉這個令人絕望的局面。顧汝德在《富中之貧》中援引不同的研究,指香港在二十一世紀初的社會服務公共開支,比世界上其他發達經濟體落後四十年,而香港在二零零一年的福利開支更只是經濟合作開發組織成員國在一九六零年的平均水平。香港的財政狀況健全,何以政府不增長福利開始,直接減緩貧窮問題?

顧汝德在書中花了大量篇幅證明特區政府在論述以至數據分析方面皆將弱勢社群打壓成社會的包袱,甚至詆譭他們。在論述方面,曾俊華就曾經以「福利民粹主義如何摧社會繁榮」為題作演講,這類講法無疑是為增加福利開支封頂,也隱瞞香港的福利開支追不上國際水平的事實。在數據分析方面,特區政府就試過以誤導手法讓公眾以為綜援家庭生活過得不合理地好,因此有綜援「養懶人」的問題,但事實上他們取得的綜援金並不如想像中的多,而失業綜援佔整體申領綜援的個案僅佔少數,亦沒有上升趨勢。另一方面,顧汝德也有提出事例,證明港英時代的官商兩面皆大力反對增加福利開始,而香港的教育、醫療及住屋等範疇情況之惡劣,在港英時代長期可與「第三世界」比擬。換言之,香港輕福利的管治文化並非由特區政府開始。

我們該如何看待這種輕福利的管治文化?我認為與殖民地背景有關。英國的《殖民地章則》強調殖民地要量入為出、審慎理財,因為英國不會在港徵稅,所以不希望任何殖民地會成為其財政負擔。換言之,港英政府的首要任務是要封住蝕本門,講求的是理財穩健、不虧損而非發展(更遑論長遠發展)。夏鼎基(Charles Philip Haddon-Gave)在七十年代正式為香港的財政預算正規化,將經營開支限制在經營收入的七成,而非經營收入要至少能夠支持非經營開支。這種理財哲學無疑能夠幫助港英政府盡量避免赤字,但亦同時限制任何較長遠的發展規劃,而福利開支也無可避免地成為嚴格控制的一環。殖民地政府當然不會說得刻薄,其對公眾的說法多數是冠冕堂皇,例如一九六五年有一份港英政府的白皮書指「無論任何社會,其經濟福祉都端賴於社會中每名居民盡力為充實其資源而貢獻,而非從中取用消耗」。這類說法直接將社會福利說成「消耗」,而享用福利是一種「負擔」。另一方面,夏鼎基的前任財政司郭伯偉(John Cowerthwaite)推行「積極不干預政策」,讓經濟發展放任自流,政府盡量不介入,這種發展方向讓商家的勢力迅速澎漲。低稅制是香港的另一大特點,商家不想有更大的稅務負擔,在港英時代處處反對增加福利開支。結果,殖民地格局與商家壓力一直成為增加福利開支的最大阻力。

香港回歸以後,輕福利的文化沒有改變。正如顧汝德所分析,特區政府繼承港英政府將福利包裝成社會負擔的做法,儘管香港福利開支一直處於國際間的低水平。我認為繼承的原因,很主要的原因是中共打算先視香港為其殖民地,然後才慢慢吞噬。一九九七年後,香港由殖民地搖身一變成為獨特的特別行政區,但其實局格與殖民地無異。《基本法》第一百零七條列明「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」,原則與《殖民地章則》無異。香港特別行政區的行政長官由中央任命(推動政改時,中央政府更赤裸地表示不會任命不屬意的人),與總督由英國任命一樣。商家的地位在回歸後不斷上升,一來是因為殖民地的政策,二來是中共在回歸前希望藉商家的勢力讓香港平穩過渡,而第一任特首正正是曾掌舵東方海外的董建華。

從這個角度看,香港在回歸後依然被一種殖民地枷鎖所束縛。

殖民心態看「殖民特區」

中共以殖民心態管治香港,作為終極吞噬的過渡期,這一點多少有共識。可是,更大的問題是不少香港人仍然以殖民地市民的心態來生活在這個「殖民特區」。

顧汝德花了大量篇幅解釋香港在港英時代(尤其在麥理浩年代以前)的生活環境與「第三世界」可比,由醫療到住屋皆屬以忍受的水平。然而,顧汝德同時指出,公眾向來鮮有對政府施加足夠壓力來爭取更佳福利。顧沒有剖析其原因,但我猜想多少與當時香港是「借來的時間、借來的地方」有關。說到底,當時香港人心底裡明白宗主國很可能最終會放棄香港,於是只能逆來順受。

有趣的是,顧汝德在《富中》指出不少香港人在回歸後都有條件地接受「要確保香港生存,總要有人犧牲及妥協」的觀念,即以遵守《基本法》(儘管不合理)換來生存的空間。貧富懸殊的問題在回歸後不斷惡化,但香港人依然沒有反抗,眼白白看着特區政府將錢花在不斷超支的大白象基建上,在福利政策上則原地踏步。這種心態不就是港英年代的逆來順受嗎?從這個角度看,中共以殖民心態來管治香港,而香港人也以殖民地市民的心態來接受這管治。

正如前文所說,顧汝德強調不論是港英政府還是特區政府,政府都將福利說成負擔。市民怎樣看?顧在書中提出不少有趣的數據。香港過渡期研究計劃在回歸前夕進行調查,只有少於三成受訪者贊成提高綜援金額,更有四分一人認為應該削減福利。回歸後,香港中文大學在二零一一年的調查顯示,雖然逾半數受訪者認為香港社會收入分佈不均,卻只有少於半數人認為分佈不均是有害的。回歸前後,一樣福利不足,一樣是逆來順受。

這種逆來順受的心態是否完全不變?不是,顧汝德就指香港人在回歸後對改善房屋、教育、社會服務及工作條件等訴求都遠遠不及爭取民主般熱切。換個角度講,香港在真正的民生問題採取逆來順受的態度,但在爭取民主方面則愈來愈積極。

我認為這種心態帶來大量後遺症,例如即使特區政府不在福利方面增加資源也不會面對群眾壓力,就算情況有多嚴峻也沒有後果,只需要搞短命且沒有實際成果的扶貧委員會就可以展示誠意,一個小恩小惠的「關愛基金」就可以將視線遠離結構性問題。另一方面,打着民生旗幟的親建制政黨可以在全無壓力下與商界同聲同氣,市民則由逆來順受到習以為常,甚至反過來認為這就是正義。民主派在爭取民主的路上,沒有在民生問題下過苦功,結果失去最重要的陣地,而且也不能將民主與民主掛鉤,說服更多人加入爭取民主的陣營。也許,這正是民主派這些年來的致命失誤。

融合的迷信與長遠發展的假象

量入為出的「殖民特區」除了強化福利即負擔的假象,也將香港的發展方向與融合的迷信結合。在「借來的時間、借來的空間」,港英政府沒有發展香港經濟的長遠方略,不過憑借香港的多元文化與特殊國際地位,在「大市場、小政府」的搖籃下逐步發展成國際金融中心。當然,代價是恥辱的貧富懸殊問題。回歸後,特區政府也拋出不少經濟發展的願景,但方向卻變得更單一:與內地經濟融合。

先強調一點,即使在經濟發展方面,特區政府並沒有抱棄「不能成為宗主國包袱」的心態。顧汝德在《富》的第一章「危機經濟學:私利與民苦」就指出董建華政府面對經濟危機時只會採取悲觀的緊縮措施,雖然當時政府不斷強調正在擴大投資計劃,刺激經濟復甦,但卻大幅削減公營部門的開支,認為那是負擔。結果,回歸後到二零一一年,政府每年的投資額持續低於一九九七年水平(只有一年例外)、私營機構投資額及投資總額(按照固定資本形成總額計算)至二零一二年仍未回升至一九九七年水平。顧汝德的結論是投資額未能回升,會導致大量投資計劃被擱置,基礎建設延遲更新,影響民生。在我看來,政府的悲觀正正來自殖民地的管治心態。

在經濟發展方面,政府唯一樂觀的就是與內地經濟融合帶來的機遇。可是,顧汝德提出多項證據指出,所謂的融合不過是配合內地的發展規劃,例如特區政府應對《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008 – 2020年)》的方法是要香港對金融業的依賴,並提出發展「六大優勢產業」(檢測及認證產業、醫療產業、創新科技產業、文化及創意產業、環保產業和教育產業),其時這六個產業只佔本地生產總值的8%,但就基本上完全向內地靠攏,而且社會服務如醫療及教育突然成為「優勢產業」,可見政府為配合內地經濟發展可謂無所不為,甚至不惜犧牲港人的福利服務。

香港是否這種融合(或配合)的受益者?顧汝德提出一個很有趣的例子,就是曾蔭權任何極度熱衷於經濟融合,然後其時廣東省實施新改革措施,香港企業大受影響,狠狠地摑了曾蔭權一巴掌。

從此看來,所謂的經濟融合不過是向內地靠攏,在沒有長遠發展視野下不斷將香港的社會服務轉化成服務內地的產業。換言之,香港的發展就是放棄發展,卻犧牲了香港人的福利(犧牲港人福利是顧汝德分析的最重要結論)。顧汝顧的分析止於此,但我認為可以多走一步,就不難發現香港特區政府不斷向香港人灌輸融合的迷信及長遠發展的假象。近年香港推動大大小小不同的基建,理由都不過是與內地經濟融合,但香港可以怎樣長遠走下去?特區政府完全沒有交出籃圖。在推動基建的路上,獲益的往往是承建商與物料供應商,而且都不是香港的企業。香港,從中根本全無得益。

誰最不歡迎真正民主?

沒有真正的民主制度,弱勢就沒有真正的代表,也不可能在制度內獲得實質的影響力。可是,香港人在回歸後仍然未能從殖民地的心態中醒覺,依然覺得香港是「借來的時間、借來的空間」,只是借我們的由英國換到中國,到期日由一九九七年推到二零四七年,名義是「五十年不變」。在爭取政改的路上,不斷有建制派質疑緣何香港人在港英時代不爭取民主,偏偏在回歸後卻如斯積極,我認為原因不是民主意識需要時間成長,而是純粹因為香港人多年來仍然未能醒覺。

沒有民主制度,最得益的是誰?顧汝德在書中提出一些有趣的觀察,例如《基本法》以至回歸後的制度都向商家傾斜,例如《基本法》明文確立資本主義制度,先保障工商界的特別權益,但在市民的權利方面卻含糊其辭,不清不楚。顧汝德集中談《基本法》條文,近年在本土主義抬頭後,政府只香港市民的權利保障不足的問題更明顯,由內地孕婦問題到水貨客,《基本法》留下的問題早已不再是紙上談兵。另外,特區政府總有諸多藉口不改善社會福利,但在鞏固商家權利方面卻不遺餘力,例如投資於數碼港、保護樓市、不停擴張外判政府服務等等,都是明顯的例子。

上文提及曾俊華曾以「福利民粹主義如何摧社會繁榮」為題演講,如果民主可以讓「零福利」的市民得到真正的代表,而所謂的社會繁榮不過是商家的繁榮,民主就是商家最不想要的制度。不改變遊戲規則,香港的民生問題都不會得到真正的解決。遺憾地,特區政府只會將不同的民生議題分拆推出,不但不能觸及問題的根本,更經常藉此批評民主派的「拉布」有損民生。然而,現實是政府與商家站在同一陣線阻礙真正的民主發展,這才最損害民生。

結語:雨傘後的論述製造

雖然顧汝德沒有將民主與民生連結於一起,但我不認為他在書中提出的種種問題都可以期望特區政府可以憑道德勇氣解決,尤其當政府對商家的保護早已成為一個牢不可破的網絡時,只有真正的民主的制度方可打破現時的官商勾結模式。

顧汝德在書的結論中指「歷史不斷重演」,但問題除了是以新世紀以降香港政府皆以不同的形式偏袒商界,回歸後更為配合內地發展而犧牲香港利益,於是與道義責任漸行遠去。這些問題都不能期望政府突然醒覺,然後棄商家保民生,這一切最終還是政治問題。事實上,董建華、曾蔭權與梁振英都不過是以不同(但接近)的方式重複歷史,在遊行重複呼喊「XXX下台」意義不大,因為如果沒有改變基本格局,歷史只會永遠重複。

由雨傘運動到否決政改,香港對政治問題的討論愈來愈多。讀迄《富》後,我認為有幾個不得不重新思索的範疇要思考(或重新思考):

一、香港人的心態如上述分析般在回歸前後根本沒有大變,我們怎樣才能觸發真正的思想革命?在雨傘運動後,本土相關的論述漸漸冒起,但相關的討論都停留在較抽象的狀態。抽象的討論是重要且必要的,但在長達兩個月的佔領運動中,我們要說服的大多數對象都需要更易懂而具體的論述。顧汝德的《富中之貧》也許提供了一個重要的進路,是將民主與民主(尤其是社會福利)在論述上更結實地連在一起。這方向在佔領運動中曾經出現過,尤其在佔領對商鋪的生意有影響時,這種民主結合民生的論述一度成為主流。然而,佔領完結後,民主再次成為一種虛無飄渺的抽象概念,大部份香港人繼續以殖民心態活在「殖民香港」,這絕對不是理想的發展方向。

二、民主派過去在爭取民主方面很用心,但在民生方面則因為沒有執政思維而沒有宏觀的視野。當民主派在抱怨建制派的「蛇齋餅粽」策略,他們往往忽視「蛇齋餅粽」策略受落背後的原因是貧窮問題。只攻擊對手的收買策略(同時自己也有類似的社區服務)而不從多角度提供解決貧窮問題的方略,長遠不可能獲得更多支持。

三、香港人漸漸失去基本的國際視野,例如香港的福利開支相對於國際水平來說不高,香港人多年來也不察覺。顧汝德在書中援引聯合國在二零零六年發表的報告,指「貧民窟居民」佔香港總人口的比例,每年增長速度較全球發達地區的平均速度高出一點五倍,然而這類報告竟然在香港沒有迴響。誠如顧汝德所言,香港人向來鮮有對政府施加足夠壓力來爭取更佳福利,也許失去國際視野作比較是原因之一。在特區政府否定公民提名之時,已多次見政府愚弄群眾,指沒有國際標準,這都是失去國際視野的後遺。重拾國際視野,重新思考香港究竟是一個怎樣的地方,這樣才能重新出發。

雨傘運動後的確有不少值得關注的反赤化議題,例如大學校政自主。可是,有一些防守的功夫不能不做,更踏實地關鍵民生問題,這是不可忽視的基礎工作。

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