康文署聯同新世界發展提出一項名為「活化尖沙嘴海濱」計劃，明日（8月21日）將會交由城規會審議。
根據城規會文件指出，計劃由香港文化中心以西的梳士巴利花園開始，經過星光大道，一直延伸至連接紅磡鐵路站的尖沙咀海濱花園，佔地近0.4公頃（即五分之一個維園）；又指現時該範圍大部分的用地都未被充分利用，建議在天橋下的空間及綠化空間加設新的食肆及商店，以提升功能性及質素。其中尖沙嘴中心對開會加建一座香港電影發展歷史的展覽場，並設有食店及零售店。展覽場上蓋則是園林觀景瞭望台。海濱花園尾段會發展為天橋花園及表演場地休閒區，紅磡繞道天橋下的空間預留作多功能空間，可供舉辦文化活動及才藝表演。
假如不是有外地朋友來香港，想到星光大道拍張「到此一遊」的照片，等閒香港人也絕不會跑到現時尖沙嘴海濱一帶，「用地都未被充分利用」確是不爭的事實。但問題是，現時全港各處由康文署管理的公園，除了因為管理過於嚴苛、造成市民活動自由大受影響外，真正「被充分利用」的又有幾個？根據2013年審計署的第60.4號報告書，截至2012年底，單是康文署管理的公園和花園共有1,503個，總面積達973公頃，直接負責公園／花園日常運作的員工約有5,100名，包括1,700名分區辦事處人員和3,400名承辦商員工，即平均3.5人管理一個公園／花園。
假如康文署在提出「活化尖沙嘴海濱」計劃的同時，坦承本身管理能力極差，宣佈同時會將自己解散，那倒還說勉強得過去；否則把香港四大地產商之一的新世界拉進來，到底又是所謂何事？
公共空間及海濱管理
想深一層，「活化尖沙嘴海濱」位處市區最核心地段，計劃其實牽連甚廣，絕非公園「未被充分利用」那麼簡單。正如黎廣德撰文（1）指出，自2008年時代廣場前空地，被揭發屬於市民有權免費及自由使用的公共空間，卻被地產商侵吞牟利後，引起了大眾對私人管理公共空間的關注。時任發展局長林鄭月娥，表示不再鼓勵由私人公司管理公共空間。「去年底審計署發表調查報告，證明私人管理的公共空間使用率偏低，兼且市民使用時困難重重。將來管理公司為求增加收入和商業消費，大有可能為追求旅客流量而排擠民間活動，甚至「嚇退」本地居民使用海濱。這種管理模式的流弊證據確鑿，民政局為何要把黃金海濱地段「送羊入虎口」？」
黎廣德又進而指出，共建維港委員會早於2007年制訂「海港規劃指引」，列出8項原則，其中一條是確保公眾參與海濱設計，以揉合不同持份者的需要。「項目倡議人聲稱已經諮詢區議會等持份者，並已進行一項旅客意見調查，獲得廣泛支持。事實上，不僅有區議員投訴，在區議會討論時並未包含倡議人上月向城規會提交的設計藍圖，以至有「被擺上檯」的感覺；翻查海濱事務委員會今年一月的會議紀錄，當時很多委員提出疑問，隨後創建香港的代表要求倡議人籌組持份者工作組修訂設計，並製造立體模型公開諮詢公眾，結果影蹤全無已入紙城規會，引來逾300份反對意見。」
西九文娛區
然而，「活化尖沙嘴海濱」計劃還觸及一個更根本的課題——公私營合作（public-private partnership，簡稱PPP）。自1997年回歸之後，在董建華「大有為政府」的任內，率先冒現了大量公私營合作項目，並遍佈各政府部門和不同類型項目。其中最早亦最具爭議性的，自然不得不提數碼港計劃，它首先通過「單一招標」的黑箱作業，最終則徹底淪為地產項目，可說是利益輸送的極致樣版。其後特區政府向華特迪士尼公司提出極優厚條件，組成公私合營香港國際主題公園有限公司，令迪士尼樂園落戶北大嶼山，官商勾結的意味亦不遑多讓。
當然，要數香港歴來最大規模的公私營合作項目，則肯定非西九文化區莫屬。2003年9月，政府發出西九龍文娛藝術區發展建議邀請書，公開邀請全球企業及文化藝術團體參與。2004年12月，政府展出三份入圍建議的模型並公眾諮詢，包括由長實及新鴻基地產合資的「活力星國際」，由恒基地產獨資的「香港薈萃」，以及由信和、九龍倉及華置合資的「藝林國際」，各項計劃提出的投資金額高達300至400億港元不等。
2005年曾蔭權接任特首之後，迫於輿論壓力下改變了單一招標的形式，並對整個計劃作出修改。2006年2月，政務司司長許仕仁宣布由於無發展商承諾繼續參與，西九龍文娛藝術區邀請發展程序結束，政府放棄原有發展框架，不再堅持天篷設計，整項計劃推倒重來，重新發展為西九文化區。2007年5月，政府決定採納立法會早前的提議，將項目內的商業及住宅用地先進行拍賣，再由政府注資逾200億港元予西九文化區管理局，負責建造及營運相關設施，公私營合作模式正式宣告壽終正寢。
公私營合作《簡易指引》
鮮為人注意到的是，在曾蔭權任內、由政務司司長轄下的效率促進組，早於2003年已發出「公私營界別合作」的《簡易指引》（2），指出政府在介入任何新合作項目前，均必須先進行一系列的評估，包括第5章Getting the Right Deal with the Right Partner、第6章Managing Risk、第8章Managing Performance、第11章Legal Rights and Powers等，要求負責部門確保項目達至一定的要求。
正如立法會秘書處發表的報告（3）指出，《簡易指引》為政策局或部門提供甄選合夥人的程序。
採購機關應制訂清晰的甄選及評估準則和程序指引，以減低 貪污的風險。 私營機構可主動向政府提出項目，不過主動提出的建議必須通過招標程序，以證明建議符合成本效益準則及 確保有關程序公正無私。「在某些情況下，政府可批准私營機構無須招標，全權發展主動向政府提出的項目。不過此等情況十分罕有，例如有關建議項目的知識產權具有特殊價值，而該項服務在市場上根本沒有競爭對手。遇有這種情況，採購機關必須證明該項目符合成本效益，以及沒有其他更佳方法提供同一項設施或服務。 」
至於財務監管方面，《簡易指引》則訂明如公私營機構合作項目，在考慮人手、土地及財政影響後，政策局應視乎情況，向政策委員會或行政會議遞交建議書，徵求批准。「在取得政策委員會或行政會議的批准後，採購機關應就擬議項目諮詢立法會有關的事務委員會。其後，採購機關應將建議提交工務小組委員會考慮，並向財務委員會申請批准撥款。屬於財政獨立的項目，則無須向立法會申請撥款。」「另一方面，如果政府擬以低於實際市值的價錢批出土地，《簡易指引》訂明採購機關應諮詢立法會的意見。 」
活化古蹟計劃
與此同時，公私營合作模式亦出現在古蹟活化之上──例如由尖沙咀水警總部化身而成的「1881」。2003年政府將逾百年歷史、屬法定古蹟的水警總部，交由私人發展商活化為商業營運項目。發展商須同意保留法定古蹟及七十多項文物，並承擔項目的復修費用，但地契未有限制其管理和營運方式。結果長實集團最終以3.5元擊敗眾多投標者，投得五十年營運權，並斥資將其活化成名店林立的「1881」。《明報》根據新的應課租值數據估算，發現單在2011年，整個1881的租值已達2.7元，長實只需約七年半便可達收支平衡，而地契餘下逾四十年的使用期，將變成只需營運已「淨賺」的金蛋。（4）
水警總部如此極端的例子，令公眾突然醒覺到官方「活化」論述的荒誕；而接連遇上天星、皇后碼頭等指標性事件，亦令整體社會對文化保育的關注大增，至此政府政策出現了微妙的轉向。2003年，中區警署活化計劃在旅遊發展局的主導下，被打造成奢華的酒店、零售和娛樂的綜合體，並希望以此作為重建香港旅遊業的火車頭，不少原有建築和文物皆難逃厄運。但到了2007年，發展局卻突然宣佈，將與香港賽馬會合作活化中區警署，令該計劃的市場色彩大為降低，儘管當中仍有一半建築面積會保留作商業用途。
發展局其後更推動「活化歷史建築伙伴計劃」，全面轉向與非牟利組織合作，淡化古蹟保育的商品化意味。惟該計劃最終決定將北九龍裁判署批予美國的薩凡納藝術設計學院，而非本土的粵劇團體，便令公眾大感譁然。而荷李活道警察宿舍與大澳警署，最終批予與大集團和發展商有關的非牟利組織，亦成為輿論爭議的焦點。據報導，由信和集團轄下的社會企業投得的大澳警署，耗費公帑7,000萬改裝成精品酒店，於2012年3月開幕後，非顧客能參觀的室內部分僅為300平方呎！
財團化的非牟利組織
正如黎廣德在前述的文章中指出：「雖然地產商安排很巧妙，成立非牟利組織「持續基金有限公司」與康文署合作管理海濱，但該公司董事為新世界發展執行副主席鄭志剛及執董紀文鳳，究竟管理目標是以公眾利益先行，還是以配合集團擁有的地產項目利益為依歸？利益衝突之嫌，路人皆見。」「今次投資金額是否足夠，會否從新世界中心補地價中獲得減免補償，或從營運收益中間接取得回報，細節從未公布。項目總樓面面積近9萬平方呎，其中7成為食肆商舖，以尖沙嘴核心區每呎月租逾300元計算，一年租金收入便逾2億元。」
在城規會尚未審議「活化尖沙嘴海濱」計劃之際，毗鄰的香港藝術館已關門大吉，並貼出告示宣佈會展開為期三年的翻新工程，似乎早已將城規會視作橡皮圖章。此外星光大道上的紀念品店亦已圍封 ，彷彿活化工程亦將偷步展開。據悉新世界早已為此投入「巨額投資」，簡直就是把城規會當做「透明」！其實即使我對會計一點也不懂，也會知財團化的所謂非牟利組織，條數到底是如何計出來的：這座電影歷史展覽場要花五億，那個園林觀景瞭望台又花三億，天橋花園及表演場地休閒區再花四億，紅磡繞道下的多功能空間再花七億...肯定這個項目再過多三十年，仍必然是非牟利的。
正如地理學家大衛哈維指出， 城市乃是市民集體的創作和分享的成果， 他將之稱為「城市共同體」（urban commons），「一個城市特定的地方氣質和魅力，乃是市民集體創造的成果，而旅遊業則試圖從中謀取壟斷租值。通過日常活動和各類抗爭，個體或社群創造了城市的社會世界，並創造了某種集體生活的共同體框架。這種地方上的文化創意共同體不會被消滅，但過渡濫用卻會變得劣質化和平庸化。」或許意大利博洛尼亞近年的創新經驗，可以為我們帶來嶄新的視野。
從「公﹣私營合作」到「公﹣共營協作」
博洛尼亞（5）是意大利北部的大城，位於波河下游的富庶農業區，源於當地肉醬意粉（Spaghetti Bolognese）更是全球知名。但和北意其他先進城市有別，博洛尼亞歴來皆是左翼政黨重鎮，市政府長期由共產黨或社會黨把持，因此也被稱為意大利「紅色之都」（Red Capital）。但現任市長Virginio Merola推出「協作城市」（City of Collaboration）計劃，大力推動「城市作為共同體」（city as commons）的發展方向，卻擺脫了傳統左派「大政府」的套路，成為全球注目的社會創新實驗，充分體現了政府如何既積極鼓勵、又「放手不管」的嶄新思維。
這個計劃源於羅馬路易斯大學法學教授Christian Iaione及其團隊，一個名為LabGov （Laboratory for the Governance of Commons）的實驗項目。項目研究目標是如何在政府最低度介入的前提下，建立一套有效的協作管治體系。該項目的口號正是：「社會運作，經濟流動，讓我們一起（再）設計制度和法規。」（Society runs, economy follows. Let's (re)design institutions and law together.）2014年，博洛尼亞政府正式採納了其建議，扮佈《博洛尼亞關於城市共同體維護及更新的規定》（Bologna Regulation for the Care and Regeneration of Urban Commons）。
這套規定涉及一系列協作程序，邀請市民和社區開發各類城市共同體，並由市政府積極提供所需支援。與傳統的「公﹣私營合作」不無相似之處，此乃是一套「公﹣共營合作」（public-commons partnership）的新模式！其主要立足點乃出於對「積極公民」（active citizens）的信賴，把不少原屬於政府「服務供給」的責任，直接交託與具活力、富想像的市民群體，由政府與其簽訂「協作合約」（collaboration agreements），促進其自我管理和解決社區問題的能力。
至今只在短短一年多的時間，博洛尼亞已擁有近百個協作項目，主要可分為三大類，包括協作服務、創業和生產。項目的種類五花八門，並且都是由市民自發設計 ，有家長自行營運的託兒所、城市農業的合作社、「社會化管理」的街道，未來還有更進取的合作房屋。這種自下而上、自發自主的協作模式，在相當程度上，早已超越了所謂「左」vs.「右」，或「大政府」vs.「大市場」的意識型態爭論，因為無論是政府抑或市場，在城市共同體裡均已不得不「靠邊站」！
對於如何參與博洛尼亞協作城市計劃，詳見此。
1 黎廣德：〈尖沙嘴「公地私管」，政府涉三違反〉，《明報》，2015年8月19日。
2 Efficiency Unit (2003/2008) Serving the Community By Using the Private Sector：An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs). Hong Kong: Hong Kong SAR Government.
3 李敏儀（2005）「公私營機構合作」。香港：立法會秘書處。
4〈1881變金蛋去年收租2.7億，料7.5年回本餘下40年淨賺〉，《明報》，2012年4月16日。
5 此部分引自鄒崇銘：〈從領滙談到博洛尼亞〉，《信報》，2015年8月；另將見諸鄒崇銘：《大衛．哈維對資本主義的地理批判》一書，即將出版。