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鄒崇銘

任教香港理工大學,社會學博士研究生,專注於經濟社會學的研究。著有《以銀為本:7評香港產業及人口政策》、《用消費改變世界》、《墟冚城市》、《僭建都市》、《住屋不是地產》等書。 網誌

規劃

活化尖沙嘴海濱:公私營合作借屍還魂

活化尖沙嘴海濱:公私營合作借屍還魂
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康文署聯同新世界發展提出一項名為「活化尖沙嘴海濱」計劃,明日(8月21日)將會交由城規會審議。

根據城規會文件指出,計劃由香港文化中心以西的梳士巴利花園開始,經過星光大道,一直延伸至連接紅磡鐵路站的尖沙咀海濱花園,佔地近0.4公頃(即五分之一個維園);又指現時該範圍大部分的用地都未被充分利用,建議在天橋下的空間及綠化空間加設新的食肆及商店,以提升功能性及質素。其中尖沙嘴中心對開會加建一座香港電影發展歷史的展覽場,並設有食店及零售店。展覽場上蓋則是園林觀景瞭望台。海濱花園尾段會發展為天橋花園及表演場地休閒區,紅磡繞道天橋下的空間預留作多功能空間,可供舉辦文化活動及才藝表演。

假如不是有外地朋友來香港,想到星光大道拍張「到此一遊」的照片,等閒香港人也絕不會跑到現時尖沙嘴海濱一帶,「用地都未被充分利用」確是不爭的事實。但問題是,現時全港各處由康文署管理的公園,除了因為管理過於嚴苛、造成市民活動自由大受影響外,真正「被充分利用」的又有幾個?根據2013年審計署的第60.4號報告書,截至2012年底,單是康文署管理的公園和花園共有1,503個,總面積達973公頃,直接負責公園/花園日常運作的員工約有5,100名,包括1,700名分區辦事處人員和3,400名承辦商員工,即平均3.5人管理一個公園/花園。

假如康文署在提出「活化尖沙嘴海濱」計劃的同時,坦承本身管理能力極差,宣佈同時會將自己解散,那倒還說勉強得過去;否則把香港四大地產商之一的新世界拉進來,到底又是所謂何事?

公共空間及海濱管理

想深一層,「活化尖沙嘴海濱」位處市區最核心地段,計劃其實牽連甚廣,絕非公園「未被充分利用」那麼簡單。正如黎廣德撰文(1)指出,自2008年時代廣場前空地,被揭發屬於市民有權免費及自由使用的公共空間,卻被地產商侵吞牟利後,引起了大眾對私人管理公共空間的關注。時任發展局長林鄭月娥,表示不再鼓勵由私人公司管理公共空間。「去年底審計署發表調查報告,證明私人管理的公共空間使用率偏低,兼且市民使用時困難重重。將來管理公司為求增加收入和商業消費,大有可能為追求旅客流量而排擠民間活動,甚至「嚇退」本地居民使用海濱。這種管理模式的流弊證據確鑿,民政局為何要把黃金海濱地段「送羊入虎口」?」

黎廣德又進而指出,共建維港委員會早於2007年制訂「海港規劃指引」,列出8項原則,其中一條是確保公眾參與海濱設計,以揉合不同持份者的需要。「項目倡議人聲稱已經諮詢區議會等持份者,並已進行一項旅客意見調查,獲得廣泛支持。事實上,不僅有區議員投訴,在區議會討論時並未包含倡議人上月向城規會提交的設計藍圖,以至有「被擺上檯」的感覺;翻查海濱事務委員會今年一月的會議紀錄,當時很多委員提出疑問,隨後創建香港的代表要求倡議人籌組持份者工作組修訂設計,並製造立體模型公開諮詢公眾,結果影蹤全無已入紙城規會,引來逾300份反對意見。」

西九文娛區

然而,「活化尖沙嘴海濱」計劃還觸及一個更根本的課題——公私營合作(public-private partnership,簡稱PPP)。自1997年回歸之後,在董建華「大有為政府」的任內,率先冒現了大量公私營合作項目,並遍佈各政府部門和不同類型項目。其中最早亦最具爭議性的,自然不得不提數碼港計劃,它首先通過「單一招標」的黑箱作業,最終則徹底淪為地產項目,可說是利益輸送的極致樣版。其後特區政府向華特迪士尼公司提出極優厚條件,組成公私合營香港國際主題公園有限公司,令迪士尼樂園落戶北大嶼山,官商勾結的意味亦不遑多讓。

當然,要數香港歴來最大規模的公私營合作項目,則肯定非西九文化區莫屬。2003年9月,政府發出西九龍文娛藝術區發展建議邀請書,公開邀請全球企業及文化藝術團體參與。2004年12月,政府展出三份入圍建議的模型並公眾諮詢,包括由長實及新鴻基地產合資的「活力星國際」,由恒基地產獨資的「香港薈萃」,以及由信和、九龍倉及華置合資的「藝林國際」,各項計劃提出的投資金額高達300至400億港元不等。

2005年曾蔭權接任特首之後,迫於輿論壓力下改變了單一招標的形式,並對整個計劃作出修改。2006年2月,政務司司長許仕仁宣布由於無發展商承諾繼續參與,西九龍文娛藝術區邀請發展程序結束,政府放棄原有發展框架,不再堅持天篷設計,整項計劃推倒重來,重新發展為西九文化區。2007年5月,政府決定採納立法會早前的提議,將項目內的商業及住宅用地先進行拍賣,再由政府注資逾200億港元予西九文化區管理局,負責建造及營運相關設施,公私營合作模式正式宣告壽終正寢。

公私營合作《簡易指引》

鮮為人注意到的是,在曾蔭權任內、由政務司司長轄下的效率促進組,早於2003年已發出「公私營界別合作」的《簡易指引》(2),指出政府在介入任何新合作項目前,均必須先進行一系列的評估,包括第5章Getting the Right Deal with the Right Partner、第6章Managing Risk、第8章Managing Performance、第11章Legal Rights and Powers等,要求負責部門確保項目達至一定的要求。

正如立法會秘書處發表的報告(3)指出,《簡易指引》為政策局或部門提供甄選合夥人的程序。

採購機關應制訂清晰的甄選及評估準則和程序指引,以減低 貪污的風險。 私營機構可主動向政府提出項目,不過主動提出的建議必須通過招標程序,以證明建議符合成本效益準則及 確保有關程序公正無私。「在某些情況下,政府可批准私營機構無須招標,全權發展主動向政府提出的項目。不過此等情況十分罕有,例如有關建議項目的知識產權具有特殊價值,而該項服務在市場上根本沒有競爭對手。遇有這種情況,採購機關必須證明該項目符合成本效益,以及沒有其他更佳方法提供同一項設施或服務。 」

至於財務監管方面,《簡易指引》則訂明如公私營機構合作項目,在考慮人手、土地及財政影響後,政策局應視乎情況,向政策委員會或行政會議遞交建議書,徵求批准。「在取得政策委員會或行政會議的批准後,採購機關應就擬議項目諮詢立法會有關的事務委員會。其後,採購機關應將建議提交工務小組委員會考慮,並向財務委員會申請批准撥款。屬於財政獨立的項目,則無須向立法會申請撥款。」「另一方面,如果政府擬以低於實際市值的價錢批出土地,《簡易指引》訂明採購機關應諮詢立法會的意見。 」

活化古蹟計劃

與此同時,公私營合作模式亦出現在古蹟活化之上──例如由尖沙咀水警總部化身而成的「1881」。2003年政府將逾百年歷史、屬法定古蹟的水警總部,交由私人發展商活化為商業營運項目。發展商須同意保留法定古蹟及七十多項文物,並承擔項目的復修費用,但地契未有限制其管理和營運方式。結果長實集團最終以3.5元擊敗眾多投標者,投得五十年營運權,並斥資將其活化成名店林立的「1881」。《明報》根據新的應課租值數據估算,發現單在2011年,整個1881的租值已達2.7元,長實只需約七年半便可達收支平衡,而地契餘下逾四十年的使用期,將變成只需營運已「淨賺」的金蛋。(4)

水警總部如此極端的例子,令公眾突然醒覺到官方「活化」論述的荒誕;而接連遇上天星、皇后碼頭等指標性事件,亦令整體社會對文化保育的關注大增,至此政府政策出現了微妙的轉向。2003年,中區警署活化計劃在旅遊發展局的主導下,被打造成奢華的酒店、零售和娛樂的綜合體,並希望以此作為重建香港旅遊業的火車頭,不少原有建築和文物皆難逃厄運。但到了2007年,發展局卻突然宣佈,將與香港賽馬會合作活化中區警署,令該計劃的市場色彩大為降低,儘管當中仍有一半建築面積會保留作商業用途。

發展局其後更推動「活化歷史建築伙伴計劃」,全面轉向與非牟利組織合作,淡化古蹟保育的商品化意味。惟該計劃最終決定將北九龍裁判署批予美國的薩凡納藝術設計學院,而非本土的粵劇團體,便令公眾大感譁然。而荷李活道警察宿舍與大澳警署,最終批予與大集團和發展商有關的非牟利組織,亦成為輿論爭議的焦點。據報導,由信和集團轄下的社會企業投得的大澳警署,耗費公帑7,000萬改裝成精品酒店,於2012年3月開幕後,非顧客能參觀的室內部分僅為300平方呎!

財團化的非牟利組織

正如黎廣德在前述的文章中指出:「雖然地產商安排很巧妙,成立非牟利組織「持續基金有限公司」與康文署合作管理海濱,但該公司董事為新世界發展執行副主席鄭志剛及執董紀文鳳,究竟管理目標是以公眾利益先行,還是以配合集團擁有的地產項目利益為依歸?利益衝突之嫌,路人皆見。」「今次投資金額是否足夠,會否從新世界中心補地價中獲得減免補償,或從營運收益中間接取得回報,細節從未公布。項目總樓面面積近9萬平方呎,其中7成為食肆商舖,以尖沙嘴核心區每呎月租逾300元計算,一年租金收入便逾2億元。」

在城規會尚未審議「活化尖沙嘴海濱」計劃之際,毗鄰的香港藝術館已關門大吉,並貼出告示宣佈會展開為期三年的翻新工程,似乎早已將城規會視作橡皮圖章。此外星光大道上的紀念品店亦已圍封 ,彷彿活化工程亦將偷步展開。據悉新世界早已為此投入「巨額投資」,簡直就是把城規會當做「透明」!其實即使我對會計一點也不懂,也會知財團化的所謂非牟利組織,條數到底是如何計出來的:這座電影歷史展覽場要花五億,那個園林觀景瞭望台又花三億,天橋花園及表演場地休閒區再花四億,紅磡繞道下的多功能空間再花七億...肯定這個項目再過多三十年,仍必然是非牟利的。

正如地理學家大衛哈維指出, 城市乃是市民集體的創作和分享的成果, 他將之稱為「城市共同體」(urban commons),「一個城市特定的地方氣質和魅力,乃是市民集體創造的成果,而旅遊業則試圖從中謀取壟斷租值。通過日常活動和各類抗爭,個體或社群創造了城市的社會世界,並創造了某種集體生活的共同體框架。這種地方上的文化創意共同體不會被消滅,但過渡濫用卻會變得劣質化和平庸化。」或許意大利博洛尼亞近年的創新經驗,可以為我們帶來嶄新的視野。

從「公﹣私營合作」到「公﹣共營協作」

博洛尼亞(5)是意大利北部的大城,位於波河下游的富庶農業區,源於當地肉醬意粉(Spaghetti Bolognese)更是全球知名。但和北意其他先進城市有別,博洛尼亞歴來皆是左翼政黨重鎮,市政府長期由共產黨或社會黨把持,因此也被稱為意大利「紅色之都」(Red Capital)。但現任市長Virginio Merola推出「協作城市」(City of Collaboration)計劃,大力推動「城市作為共同體」(city as commons)的發展方向,卻擺脫了傳統左派「大政府」的套路,成為全球注目的社會創新實驗,充分體現了政府如何既積極鼓勵、又「放手不管」的嶄新思維。

這個計劃源於羅馬路易斯大學法學教授Christian Iaione及其團隊,一個名為LabGov (Laboratory for the Governance of Commons)的實驗項目。項目研究目標是如何在政府最低度介入的前提下,建立一套有效的協作管治體系。該項目的口號正是:「社會運作,經濟流動,讓我們一起(再)設計制度和法規。」(Society runs, economy follows. Let's (re)design institutions and law together.)2014年,博洛尼亞政府正式採納了其建議,扮佈《博洛尼亞關於城市共同體維護及更新的規定》(Bologna Regulation for the Care and Regeneration of Urban Commons)。

這套規定涉及一系列協作程序,邀請市民和社區開發各類城市共同體,並由市政府積極提供所需支援。與傳統的「公﹣私營合作」不無相似之處,此乃是一套「公﹣共營合作」(public-commons partnership)的新模式!其主要立足點乃出於對「積極公民」(active citizens)的信賴,把不少原屬於政府「服務供給」的責任,直接交託與具活力、富想像的市民群體,由政府與其簽訂「協作合約」(collaboration agreements),促進其自我管理和解決社區問題的能力。

至今只在短短一年多的時間,博洛尼亞已擁有近百個協作項目,主要可分為三大類,包括協作服務、創業和生產。項目的種類五花八門,並且都是由市民自發設計 ,有家長自行營運的託兒所、城市農業的合作社、「社會化管理」的街道,未來還有更進取的合作房屋。這種自下而上、自發自主的協作模式,在相當程度上,早已超越了所謂「左」vs.「右」,或「大政府」vs.「大市場」的意識型態爭論,因為無論是政府抑或市場,在城市共同體裡均已不得不「靠邊站」!

對於如何參與博洛尼亞協作城市計劃,詳見

1 黎廣德:〈尖沙嘴「公地私管」,政府涉三違反〉,《明報》,2015年8月19日。
2 Efficiency Unit (2003/2008) Serving the Community By Using the Private Sector:An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs). Hong Kong: Hong Kong SAR Government.
3 李敏儀(2005)「公私營機構合作」。香港:立法會秘書處。
4〈1881變金蛋去年收租2.7億,料7.5年回本餘下40年淨賺〉,《明報》,2012年4月16日。
5 此部分引自鄒崇銘:〈從領滙談到博洛尼亞〉,《信報》,2015年8月;另將見諸鄒崇銘:《大衛.哈維對資本主義的地理批判》一書,即將出版。

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