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【文化論政】林芷筠:私人歷史建築物保育的公民權

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【文化論政】林芷筠:私人歷史建築物保育的公民權

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圖片來源:東方日報

在香港,每每面對私人歷史建築物保育的爭議,公眾的角色總顯得蒼白無力。又由於香港的古蹟保育條例如此落後,若物業未被介定為法定古蹟,政府沒有法定權力阻止業主拆去有重要歷史意義的私人建築物。大家都清楚,所謂的歷史建築物評級三級制,只屬建議性質,沒有法定意義。

因此,該物業能否保留,永遠只關乎政府和業主之間的交涉。政府,頂多是受公眾壓力下,嘗試一下游說業主,探討轉換發展權、換地等方案,但決定權還在業主;要政府花公帑收購物業,由受制於「審慎理財」大原則,好像對不起納稅人般(但每每動用數百億元興建大型基建又如此樂意)。長遠而言,保育私人歷史建築物,有何出路?

限制發展權,等於侵犯私有產權?

往往談論私人歷史建築物保育的政策,總離不開「尊重私有產權」的論調。私有產權指的,基本上就是業主有其擁有權、佔用權及使用權,並有權決定誰可進入該物業。私人業主也具有轉讓權,以及在金融制度中以物業作抵押的權利,直至不再擁有該物業才失去上述的一切權利。

私有產權是資本主義社會重要基礎,必有法例保障。若法例上容許法定機構有權力強徵私人物業,必須有其凌駕性的公眾利益為由,例如徵地作公共基建,強徵物業作市區重建等。但私有產權,是否代表業主能對該物業擁有一切權利,包括轉變用途及重建發展權?

在香港,規範一幅私人土地的用途和發展規模,主要有三大方面:該地段地契、法定規劃圖則和《建築物條例》。根據《城市規劃條例》,規劃委員會要為「促進社區的衛生、安全、便利及一般福利」而有系統地就香港某些地區擬備規劃圖則,因此我們可理解法定圖則為著公眾的福祉有其凌駕性的地位。地契則是作為全港土地大業主的政府與租客之間的契約(即我們所說的私人地其實只是向政府租的地),政府透過地契條款規範該土地的用途及發展規模,若租客違反地契條款政府有權沒收土地。而《建築物條例》就涉及更仔細的層面,主要是控制建築物對使用者及周邊公眾的安全和衛生。

規劃層面上,我們可把關乎公眾生活質素的元素加諸於法定圖則上,或由城規會在審批規劃申請時視之為重要考慮因素,例如當區的重要通風走廊、景觀走廊、山脊線景觀等也需要保護。可是,關於歷史建築物保育,在規劃層面是缺席的,《建築物條例》更與保護歷史建築物無關。

若果說,為著保存歷史建築物與社區的關係,將重要的文化資產傳承下去,以及保存都市地景獨特性 ,這些足以成為公眾理由,凌駕於私人業主在其地契所容許的發展權嗎?雖然,只要是法定古蹟就不能拆,具有凌駕性意義,但成為古蹟門檻極高;而那些只獲評級的私人歷史建築物,隨時被消失。要保育,公眾除了用群眾運動要求政府出手阻拆,也別無他法。

保育中的公民權利與義務

支持保育的,當然希望香港有強而有力的保育政策,政府有法定權力阻止業主拆掉重要歷史建築物,但強硬的要求往往只換來侵犯私有產權的指控。因此,我們經常只圍繞換地、發展權轉移、政府出錢收購的方式作思考,談長遠政策則構想成立基金或信託等,但這一切也只基於要為業主因失去原有「發展權」作補償去思考。保障業主的發展權總是理所當然的,為著城市的文化資產保存總是不值付鈔的。但不論政府出手或是業主願意不拆,將來如何保育或活化,公眾也毫無話語權。保留下來的建築物,也有可能成為下一個綠屋或「1881」,成為去掉靈魂的軀殼。而即使是越來越多人談論的保育信託制度,又是否可保其獨立性,提供公共化的平台,體現公眾對私人歷史建築物保育的參與權利與義務?

公民社會求公民社會既然著急要求保育,理應有義務一同承擔該建築物的保育。信託制度值得發展,那是直接對應保育及修復開支的工具,但在這之上我們更應思索一套關於歷史建築物保育的新「契約」制度。

我們可想像一下,由公民社會一同承擔該建築檢驗及維修保育費用,甚至是相關的公眾教育活動和研究工作的費用,而業主雖然能繼續持有該物業業權,亦有轉讓權。那筆由公民共同承擔的費用,可以藉信託方式去運作,但大前題是業主與公眾之間應重訂一套新契約,就建築物的將來應以民主、透明的方式去作決定,業主不能自行決定。

獲授權的信託單位必須是獨立、透明、具問責性的。而到底信託的架構形式和經費來源(如先由政府注資、公眾自由捐獻或建立會員制等)的具體問題,可在社會上繼續深化討論。

然而,不論信託、基金或其他集資模式也只是形式而已,最重要的是從制度中彰顯公共性,讓歷史建築物保育成為一件共同承擔的任務,並讓大眾集體性地分享其意義和價值。

作者為本土研究社成員

文章刪減版載於《信報》-時事評論-「文化論政」-2015年8月24日

本欄逢周一見報,由「香港文化監察」邀請不同意見人士討論香港文化及文化政策狀況,集思廣益,出謀獻策。

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