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過分集中惹的禍——略論汲水門大橋封閉事件暴露之規劃與政策失誤

過分集中惹的禍——略論汲水門大橋封閉事件暴露之規劃與政策失誤

圖:政府網頁

10月23日晚,一艘船隻因超高而與汲水門大橋發生碰撞後,觸發橋上警報,整條青嶼幹線不得不立刻停用,進行兩個小時的緊急檢查,致令機場及大嶼山的陸路唯一對外交通聯繫被完全切斷。本組並不質疑這次封橋的決定,但認為必須注意兩點:其一是在封橋期間,由於青嶼幹線的鐵路和公路都不能使用,而要轉乘渡輪,也由於封橋期間只有往梅窩及愉景灣的渡輪服務仍然提供服務(且仍要轉車),使機場及大嶼山地區的交通陷於癱瘓,可見目前香港交通網絡的脆弱程度;其二是渡輪服務在香港交通服務網絡中受嚴重削弱後的惡果,也在這次事故中暴露無遺。本文擬就這兩點,闡述如下:

正如本組在此前一直強調的那樣,當局在近年中的交通規劃和管理中,總是只顧強調陸路運輸,而鐵路運輸又是眾多陸路運輸手段中最受政府青睞的。有關後一政策的闡述和評論,我們在這幾年來早就多有論述,而這次事故,則暴露出前一政策的明顯弱點:由於種種原因而嚴重萎縮的渡輪服務,在面對緊急情況時,根本無法及時並有效地支援整體運輸需要——而當整體規劃上,政府日益偏重以單一主幹道處理陸路運輸流量時,目前只顧強調陸路運輸的政策則會令主要運輸流量基本集中於陸路,而且是個別的,沒有或缺乏其他替代路線存在的主要幹道,就削弱了整體交通運輸系統的抗壓能力,若一旦發生意外而阻塞或需要封閉這些幹道,即等於切斷了該區的對外交通聯繫。而更可怕的是,這種情況卻在這個城市的機場出現。一個每日都有大量人口流動的機場竟然會出現這種情況,這就不能不歸咎為政府整體規劃的失誤了。

青嶼幹線之於機場,在香港的交通網絡中並不是特例。鐵路系統中人流高度集中的轉車站(如金鐘及九龍塘),還有觀塘、荃灣兩線之於整個九龍半島東西兩翼的橫向連接、東鐵線之於新界東與九龍的縱向連接、將軍澳道、將軍澳隧道之於將軍澳的對外交通(使用秀茂坪道及清水灣道,對大部分由將軍澳出發的交通流量而言並非優良的選擇),都是過分將運輸壓力集中在單一路徑上。又或即使有替代道路,其間的連接能力也嚴重不足,根本無力迅速疏導。諸如東區走廊與英皇道的各條連接路,尤其是興發街——永興街一段;又如天樂里——馬師道、波斯富街(連接禮頓道/皇后大道東——軒尼詩道/怡和街——告士打道的道路),更不要提為整個九龍中心地區提供回旋處功能的亞皆老街——新填地街——旺角道——西洋菜南街/花園街/洗衣街,及九龍城回旋處了。如此的規劃邏輯,必然嚴重削弱整體系統的穩定性,不惟容易出現擠塞,更缺乏對緊急事故的應變能力。只要一些不起眼的事件,往往就足以令該等幹道或要點出現擠塞,甚至如這次事件般,徹底切斷了特定地區的對外交通。若當局不能吸取這次事件的教訓,仍然以如此的態度來進行交通管理,同類事件的一再發生就必不可免了。

至於渡輪服務萎縮的原因,本身是一個很大的題目,不過成本與收入嚴重不成比例,加上碼頭接駁日益不便,兩者加起來已可說是目前渡輪萎縮的主要原因了。渡輪服務需要的人手不少,且要大量的專業知識,在人員選擇的自由度上已不如其他交通工具,何況整個交通行業本身也在鬧人荒。加上保養維修的單位價格也較高,所以不少渡輪公司在經營時顯得意興闌珊,也確實並非沒有道理,但這卻不成為當局對渡輪服務漠不關心的理由。而在政府的漠不關心之下,對渡輪服務而言極為重要的碼頭接駁,也往往不受重視,在無視使用者習慣下隨意更改、搬遷,結果等於把碼頭和渡輪服務孤立起來。而使用者因路途太遠,也不得不改用其他交通工具,由此而進一步打擊渡輪的客量,使得渡輪本已艱困的經營環境更加惡劣。因碼頭搬遷而造成客量下跌,甚至要取消服務的航線不勝枚舉,目下除了尖沙咀天星碼頭、屯門碼頭、北角碼頭及九龍城碼頭外,幾乎所有的碼頭都是越來越遠離人口集中地區和主要通勤點,而且接駁也越來越差。中環天星碼頭是一個例子,最近才搬遷過的灣仔碼頭又是另一個例子,至於之前早就搬得更遠的荃灣碼頭,則更不待言了。這些碼頭在搬遷後,都迫使渡輪乘客走得更遠,從而削弱渡輪航線的競爭力,加快了渡輪服務的萎縮。

渡輪服務一直萎縮,在一切道路系統運作正常的情況下,自然很難說有多少問題,但一旦出現事故,其重要性就立刻體現出來了。即以本次事故為例,如無愉景灣及梅窩的小輪服務,則堵塞的情況可能會更嚴重。但另一方面,屯門至東涌的渡輪服務則因尾班船早已開出(19:30東涌碼頭開出尾班船,恰好在封橋前10分鐘),根本起不到任何作用。事實上,以航程及位置而論,屯門至東涌的航線很可能比政府應變方案中的荃灣至東涌更具疏散效果——至少在交通接駁上,該航線較短,且能倚靠當地較為完善的鐵路及巴士服務,將乘客送往各區。而要令這條航線更有效地發揮其功能,某程度上更需要宏觀的規劃及相關政策支援,才能使之發揮應有的作用,而不是一個孤立的服務。進一步說,當初將機場的渡輪碼頭改為全供境外線使用,本身就是機場整體交通規劃上的一大失誤。筆者並不反對機場提供境外渡輪服務,但並不代表港內渡輪服務就會與境外服務產生矛盾。結果把港內航線遷到東涌北部的東涌發展碼頭,而該碼頭與東涌市區及機場均有相當距離,接駁服務也不理想,這自然不可能有太多使用者願意使用該航線,也提供不了任何使船公司積極該航線的誘因。

再者,當局在1997年設計的應急方案中,尚有提供前往荃灣碼頭的陸路接駁服務,但事故當日的接駁配套則沒有包括這一服務在內,似乎認為乘客在沒有當局指示下,便可以自行利用陸路交通到達荃灣碼頭(但其時乘客的主要集中地多在青衣!),可見當局的應急處理本身就有缺陷。即以計劃本身而言,該計劃也沒有考慮到是否需要在人流更容易集中的地區,如中環,額外開出緊急渡輪班次——至少在中環,船隻與船員均較易籌集,而且受影響的人次亦不必過分集中於某一點/航線上。

總括而論,香港的運輸規劃和政策長期傾斜於陸路運輸,尤其是鐵路運輸上,嚴重弱化了海上運輸所能提供的功能。使用陸上集中運輸固然有其優勢,但有時為提高整體運輸網絡的抗壓能力,一定程度上的分流措施乃不可免。增建新道路,固然是一個方法,而對渡輪服務作適當的支持,也不失為一個立竿見影的方法。先賢有云:不要把所有的雞蛋都放在一個籃子裡。這個道理,只要有一點常識的人都不會犯。而在過去的經驗來看,這個道理至少也從未被推翻過。一個完善的運輸網絡,又怎會是例外?但當局在過去的政策和規劃當中,卻一直是逆反了這種顯淺道理的。如果當局在這次事件後,還以如此的態度來管理交通,那香港人真要自求多福了!