規劃

針對鄉郊破壞 城規如何「玩鋪勁」

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針對鄉郊破壞 城規如何「玩鋪勁」

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針對天水圍「泥頭山」以至其他鄉郊破壞的問題,多個環團及關注組織近年其中一項倡議,是修訂《城市規劃條例》,把發展審批地區圖(DPA Plan)延伸至所有鄉郊地區,包括已覆蓋分區計劃大綱圖(OZP)的土地,令規劃署有權對傾倒泥頭等違例發展執法。部門一貫的答法是「無得諗」、「好複雜」,然後回顧九十年代《城市規劃條例》檢討時,政府曾經都可以「玩鋪勁」,去得好盡。

八三年的「生發案」(Melhado Case)判定集體官契附表中的用途只屬描述性質,並非限制土地用途,導致露天車場和儲物場數目在農地上大幅增加,由於無法在新界土地進行管制工作,政府八十年代中已提出要檢討《城市規劃條例》,其中一項重要的改變,是1990年7月25日,政府將《城市規劃條例》引入新界,授權城規會制訂DPA Plan。

修例失敗 埋下惡果

條例草案起初的版本,是標明「城市規劃委員會可按總督的指令將香港任何地區劃定為發展審批地區」,令規劃署執法權力延伸至香港所有地區,可惜建議引起鄉事派及不少專業團體極大反對,1991年1月23日的立法局會議上,時任立法局議員的范徐麗泰匯報時指「有人擔心是項修訂可被用作原定目的以外的用途,而當局亦可有效地利用是項修訂,暫緩批准有關的發展」,最後政府更在條例下加入條款,標明「土地一劃入OZP……便不能於稍後時間再劃入DPA Plan之內」。

這個決定埋下的惡果,就是不少新市鎮邊陲近郊的地方變成「無王管」,如今日大埔洞梓近教育學院,或粉嶺天平山村的「綠化地帶」上竟長年給平整作露天倉庫用途,又如南大嶼山貝澳劃作「海岸保護區」的濕地上,建築廢料可以愈填愈多。

1991年7月,政府公布《城市規劃條例全面檢討》諮詢文件,提及根據1991年修訂後的《城市規劃條例》,執行管制的條文只適用於DPA Plan內的地區,並不適用於已劃入OZP的地區,如港九市區及新市鎮。諮詢文件強調只依賴建築物條例及批地契約去管制發展欠妥善,故此建議執行發展管制的條文,應同時適用於OZP及DPA Plan,規劃署可根據《城市規劃條例》第二十三條,向有關人士發送強制執行、停止發展及恢復原狀通知書。

1991 TPO Review Consultation Paper

諮詢有意作平衡 惟改革不了了之

諮詢文件當時亦有分析實際執行的情況,如評估「回復原狀通知書大多只適用於DPA Plan內的地區,甚少應用於OZP內的地區」,因「已經劃入OZP範圍內的港九市區或新市鎮,每一幅土地均有明確的用途分區。只要違例的發展停止進行,而其後的發展又符合圖則上的用途分區,便無須規定把土地回復至原狀,回復原狀通知書只會在很少數的情況下,才會在OZP內的地區發送。例如在大綱圖內劃作「綠化地帶」的地區砍伐樹木……(就上述的例子來說,即是重新植樹)」。

當然從保護環境來看,以上的做法或仍有灰色地帶,如會否變相鼓勵地主把「鄉村式發展」地帶內的魚塘、農地填平,然而諮詢文件的建議企圖在保護天然環境及避免對發展區作過度規管中作平衡,算是回應了「對發展過度規管」的批評,也為只有OZP而無DPA Plan覆蓋的土地提供了一個改革方向。不過事情之後的發展,就是《城市規劃條例》的檢討工作不了了之,1996年7月,政府再一次發表諮詢文件,這些建議都無再提及和研究。

回顧這些城規檢討的片段,無非想指出規劃署無法對已有OZP而無DPA Plan覆蓋的地方進行發展規管,是不為非不能,而公眾的出發點,是保護新市鎮邊陲、離島一類的綠色空間,並非刻意要求限制新市鎮,甚至是市內發展區的發展空間。修例再拖下去,千千萬萬個泥頭山要在新界農地、魚塘上建成,實在不難。

文:吳希文(長春社助理公共事務經理)

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