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英國人誤會了歐盟?從國家主權說起

英國人誤會了歐盟?從國家主權說起
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經過多個月來政治上的拔河,英國人最終選擇了讓英國脫離歐盟。這意味《里斯本條約》第50條將會啟動,進入可能長達兩年的脫歐談判。無論結果是好是壞,英國公投無疑擊起了直捲歐洲各國的千重浪。在意大利,荷蘭,丹麥和匈牙利等國,爭取公投的聲音日益高漲。根據愛丁堡大學4月公布的調查,在法國,德國,西班牙等地有約半數人支持舉行公投(註1)。就連之前積極爭取入歐的土耳其,其總統埃爾多安在6月22日也表示有意舉行公投讓國民選擇入歐與否(註2)。驟眼看,歐洲一體化進程似乎遇上了前所未有的衝擊,這個史上最大規模的政治實驗,有剎那倒塌之可能。

疑歐之背景

毋庸說,在英國脫歐之爭論中,主張歐盟威脅國家主權的呼聲最為突出。自從金融海嘯和歐債危機爆發以來,大量移民從歐洲各地湧入英國尋找機會。社會福利,就業和工資等均面對前所未有的壓力。2015年英國因移民增加了約三十三萬人,相當於倫敦百分之四的人口(註3)。《歐洲聯盟運作方式條約》第45條訂立了歐盟境內勞工自由流動的規則,這意味著英國無法就經濟移民實行獨立的邊境管制。在英國憲法傳統下,議會主權(parliamentary sovereignty)享有司法上至高無上的權力,構成英國主權的基礎。正如牛津大學英國法教授戴雪(AV Dicey)論道:「在英國憲法之下,議會有制定和廢除任何法律之權力。而且,沒有人或機構有英國法律承認之權力,來凌駕或駁回議會之立法」。由是,不少英國人認為,因歐盟法規而令英國議會無法獨立處理國內問題,跟歐盟褫奪了國家主權無異。英國人要求重奪話語權的情緒在這背景下發酵,漸次形成了對歐盟甚至歐洲一體化之不信任,導致了脫歐的局面。

事實上,英國自歐盟前身「歐洲煤鋼共同體」(ECSC)起始之初已對歐洲一體化存有懷疑。歐洲經過大蕭條和二戰蹂躪以後,英國大部分的貿易已由歐洲轉移至英聯邦國家。50年代的英國出口總額中,歐洲只佔百分之十(註4)。英國與歐洲各國之經濟往來亦不及與英聯邦之間般重要。因此,在1951年《巴黎條約》簽署之際,英國基於經濟和政治考量,放棄了加入「歐洲煤鋼共同體」。經濟上,作為當時歐洲一枝獨秀之經濟大國,英國擔心過度投身於整歐洲一體化,會對其歐洲以外的利益產生負面影響。再者,在歐洲各國都抗拒國有化重要產業的氣氛下,這意味著舒曼計劃(Schuman Plan)的實踐將會與工黨領導下的英國的經濟理念扞格不入,威脅工黨之經濟政策(註5)。政治上,英國質疑「歐洲煤鋼共同體」是為歐洲聯邦化鋪路,戰後英美的特殊關係和英聯邦網絡更令英國自視為國際社會一員多於歐洲一員。1951年英國外交部的備忘錄中明確表達了這種懷疑和自信:「英國不能夠認真考慮參與歐洲統合當中。除了考慮到地緣和戰略因素,英聯邦之關係和英國作為英鎊中心的特殊地位,我們更無法認為英國能夠將自身的政治和經濟交託給一個超國家機構。」(註6)。由此可見,雖然概念上「歐洲煤鋼共同體」只是一個以經濟為燃料的政治穩定器,但經濟和政治誘因並未能說服英國付出入歐之潛在代價。正如當時英國外交大臣貝文(Ernest Bevin)所言,歐洲的進一步統合,是「打開後不知會跳出什麼特洛伊木馬的潘朵拉盒子」(註7)。

主權之迷思

既然歐洲一體化需要一套制度,而制度的約束力本身又難免與國家主權產生矛盾,那麼我們在主權問題上應該如何理解英國與歐盟之關係?

歐盟法律適用於英國,源於英國國會通過《1972年歐洲共同體法案》。法案第2(1)條和第2(4)條規定,共同體內的條文無須另行立法便適用於英國領土內,而任何英國已通過或將會通過的立法將受共同體法律約束,並按之解釋和執行(註8)。面對英國與歐盟在法律上的特殊關係,不少人都認同脫歐派靈魂人物,前倫敦市長約翰遜所言:「你不能彰顯議會主權,又同時接受《1972年歐洲共同體法案》」(註9)。然而,這個關係包含法律和政治兩個重要面向,必須釐清:

一,《1972年歐洲共同體法案》是英國主動及自願地讓歐盟法律適用於英國領土的一項法案。簡單而言,立法確認了歐盟法律凌駕英國法律,但其效力源自法案所賦予之權力,並非取代英國主權。正如 John Laws 法官在著名的 Thoburn 一案中所言,歐盟和英國之間的憲法關係是建基於英國議會之立法上(註10),「作為主權個體,英國議會無法放棄主權」(註11)。在之後的 HS2 一案中,英國最高法院確認了以上原則,認為歐盟法律凌駕性是有條件地進入英國的司法系統,並無絕對凌駕英國憲法傳統的特質(註12)。英國國會亦明確表示,「多年來,國會通過了限制國會主權運用的立法。這些法律反映了英國內外的政治發展。這些法律包括《1972年歐洲共同體法案》」(註13)。由此可見,無論在法律和政治上,英國與歐盟的權力關係並無矛盾。由始至終,轉讓權力的主導權和最終權力都掌握在英國人手中。1975年留歐的公投如是,2016年脫歐的公投如是。人民主權(popular sovereignty)結合憲法傳統而建立出的議會主權,是任何機構都不能取代的。誤會歐盟是吞噬國家主權的洪水猛獸,無疑是把國家主權視為「絕對」和「不能妥協」。前英國首席大法官Tom Bingham 在晚年著作「法治」中提醒我們,雖然當今議會的至上主權仍然是英國憲法的普遍原則,普通法的構成部分,但戴雪教授所提倡的議會主權的絕對性在當今英國已不復存在(註14)。從此路進,《1972年歐洲共同體法案》和彰顯議會主權,在法理上是順著同一脈絡的。

二,在全球化年代,國家往往不能獨立存在於縱橫交錯的政治體系之外。不少國際組織的成立無非是以制度連結不同的主權國,促進經濟或政治之有序運作。制度通常伴隨著一種義務或法律責任,當中難免對權力有一定約束。今天不少國家再不止於韋伯(Max Weber)宣稱的那種在領土內能正當地使用武力的權威,而是地域或世界組織的一員。這意味著國家的權力不在局限於國境之內,必須和其他權力磨合。按社會學家 Saskia Sassen 的分析,全球化無可避免削弱國家的「排他領土性」(exclusive territoriality),即國家在領土內的權力運用將會受到挑戰(註15)。舉一個簡單例子,任何國家要進入歐洲的單一市場,必須和歐盟達成有約束力的協議--例如無法隨便訂立關稅,或限制貨品和人員的流動。但這決不是對國家主權的威脅,而是國家按協定或組織規定,來履行其承諾,義務和責任。這是政治道德的問題,國家主權無關宏旨。

《金融時報》首席經濟師 Martin Wolf 曾言道,英國無疑是歐洲國家,英國人面對的問題只有一個--希望英國成為怎樣的歐洲國家。是歐洲的邊緣國家,還是塑造歐洲未來的國家(註16)?今天,英國人選擇離開這個潘朵拉盒子。諷刺的是,他們卻打開了另一個潘朵拉盒子。雖然前後兩次的決定不可同日而語,但其精神脈絡卻如出一轍。經濟,地緣政治,國家主權等仍舊是爭論之焦點。英國所面對的,始終是國家在歐洲共同體中的角色和利益問題。然而,在任何制度之中,利益永遠不會單方面傾斜。功利式思維無助我們創造或改善任何依靠真誠合作的制度。順此邏輯,如何適當地約束和授予國家權力,將會是今後國際化的重要課題。這不單是政治家需要研究,我們每位公民更必須思考。因為國家,是屬於每一個國民的。

作者Facebook專頁:https://www.facebook.com/KantLex/

1.Europe split on Brexit and single market: http://www.ed.ac.uk/news/2016/europebrexit-100316
2.Turkey considers following in Britain's footsteps with referendum on whether to give up stalled EU accession bid: http://www.telegraph.co.uk/news/2016/06/23/erdogan-considers-turkey-refe...
3.Migration Statistics Quarterly Report: May 2016: https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigrati...
4.The English & Their History by Robert Tombs, page 797
5.The Making of Eurosceptic Britain: Identity and Economy in a Post-imperial State, page 30
6.Documents on British Policy Overseas (1986), series II, vol. I, no. 414
7.The Origins & Development of the European Union 1945-2008: A History of European Integration, page 24
8.European Communities Act 1972: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1972/68/section/2
9.Reality Check: Did the UK lose its sovereignty in 1972?: http://www.bbc.com/news/business-35766434
10.Britain in the European Union by Paul Craig in The Changing Constitution
11.If EU law is supreme, can Parliament be sovereign?: https://publiclawforeveryone.com/2016/02/21/1000-words-if-european-union...
12.“Vote leave, take control”? Sovereignty and the Brexit debate: https://publiclawforeveryone.com/2016/06/23/vote-leave-take-control-sove...
13.https://www.parliament.uk/about/how/role/sovereignty/
14.The Rule of Law by Tom Bingham, page 166
15.Losing Control? Sovereignty in an Age of Globalization by Saskia Sassen
16.Why I believe Britain belongs in Europe: https://next.ft.com/content/b7203bbc-3793-11e6-a780-b48ed7b6126f

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