政經

有法管無法治 不認命要抗命

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有法管無法治 不認命要抗命

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本文刊載於2016年11月15日《明報》觀點版

學者戴耀廷以「有法可依、有法必依、以法限權、以法達義」16字解釋何謂「法治」,言簡意賅,從中亦連結到法治、人權和規限政府的關係。此中目標,往往由自由民主政體達成。

今日威權政體成熟之處

那麼,威權政體(authoritarian state)能有法治嗎?簡單的回應是它「有法律而無法治」;更準確而言,威權政體司法制度背後的價值基礎,不是法治(rule of law),而是法管(rule by law),意即法律和司法系統僅是政權管治的工具,而非防止濫權的制度——即使有三權「分立」,卻無法互相制衡。

今日威權政體的成熟之處,在於毋須事事嚴刑峻法,亦能收法管之效。學者Tamir Moustafa和Tom Ginsburg在Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regimes一書指出,威權政體和極權國家的差異,在於願意保留司法部門一定程度的自主性,既能包裝自己有「法治」的形象,也能令法院成為鞏固政權的工具,例如:

(1)透過司法判決加強社會控制,將反對派邊緣化;
(2)法制維持一定自主,予人有「法治」形象,鞏固政權的管治正當性;
(3)控制行政官僚,並處理體制內不同派系的鬥爭;
(4)維持司法機關的公信力,保障商界的產權和經貿利益;及
(5)透過具有非政治化形象的法院裁判政治爭議,使政權表面上置身事外,實際上獲得有利的判決。

總而言之,威權體制下的司法部門,儘管享有局部自主處理日常民事或商業案件,但在涉及政治敏感的案例,卻往往不敢觸碰政權,更有可能被政府利用作打壓異己的工具。

釋法條文令港無法享完整司法獨立

人大第五次釋法,除了衝擊香港法治,本質上就是中國威權政府出於政治利益,利用中國憲法和《基本法》訂立的法制打壓反對派,既成功排斥政治異見組織參選議會,也向溫和反對派收殺雞儆猴之效,更製造政治機會,令建制派在補選中有機可乘。而且,在法院判案前釋法,等同在訴訟過程直接施加政治壓力,令判決成為香港法制是否向政權示忠的尺度。

但要命的是,按威權政府的如意算盤,只要容許香港法院仍有一定自主,在無關政治鬥爭的民事及刑事案件作公正判決,做到「儆惡懲奸」,亦能維持法院公正不阿的公眾形象,保住本地商界和外資對法制的信心,繼續在香港發展經濟活動。然而,基本法第158條有關人大釋法的條文,從根本上已令香港無法享有完整的司法獨立體制,加上香港特區本質上從屬「一國」,中國憲法不改,即使修改基本法,人大威權仍然無法動搖。胡國興論釋法時言希望人大「有權唔好使到盡」,正正點出關鍵:中國政府一直有權向香港法制大動干戈,只是以往未嘗用盡;如今出於政治利益,「有咁盡得咁盡」,以法管壓過法治。對法管至上的威權政府力陳「限權」、「達義」的法治觀,其實是緣木求魚。

數十年來,香港有法律精英和公民社會積極推動法治和人權教育,司法獨立、三權分立、民主憲政的理念應深入民心。但理念和現實的落差,在香港特區和中國的威權體制下,始終難以縫合。事實上,香港在英殖時代無終審權,在主權移交後變成無最終釋法權。包致金早於去年明言,香港人應誠實地面對在沒有民主下,香港享有的只是「類法治」(approximation of rule of law)的司法制度。僅有局部自主的司法體制,以及仍然假想「香港享有法治」的思維,實不足以抗衡有權用盡的威權政府。

法律界可思考如何連結公民社會

認清現實,不等於要認命。不少國家往往需要漫長、持續的抗爭過程方能完成民主化。這過程背後,也許就是抗命的決心,爭取法治其實殊途同歸。Moustafa和Ginsburg不忘指出,威權政府容許司法機關擁有一定程度的自主,其實要冒上政治風險,因為社運人士可透過向法院提出訴訟,挑戰政府政策;而法院在訴訟過程中,無可避免會提供空間予提訴者將政治爭議公之於世,向政府施加壓力。當社運組織和法律專業團體推動司法獨立,並頻頻在法院向政府提出訴訟時,他們能建構一個「司法支援網絡」(judicial support network),在司法界的平台與威權政府抗爭。兩名學者以威權時期的台灣為例,指出當年的社運律師、律師公會和民間組織相互合作,抵抗國民黨政府,成為力爭司法自主的關鍵力量。儘管威權政府能以政治手段收窄反對派運用司法機關抗爭的機會,例如為司法覆核內容設限、改變司法部門升遷制度以利誘司法人員自我設限,及大力打壓民間和司法界主導的「司法支援網絡」等,但政治抗爭的過程永非線性,長期鬥爭亦能爆發不斷的可能。面對巨人,大衛也未必沒有勝利的可能。

香港法律界的同道在人大釋法後以黑衣遊行沉默抗議,展露風骨毋庸置疑。筆者能力所限,尚未能提出具體的抗爭策略,但認為法律界在「無聲吶喊」過後,在繼續推廣法治和力陳釋法之害外,亦能參考周邊國家司法抗爭的經驗,思考如何進一步連結公民社會,有策略地抵抗日益操弄法制的威權政府。

延伸閱讀:Ginsburg, Tom, and Tamir Moustafa, eds. Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regimes. New York, US: Cambridge University Press, 2008.

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