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政經

姬鵬飛主任解說「一國兩制」的初心

姬鵬飛主任解說「一國兩制」的初心
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1989年2月15日姬鵬飛主任關於《基本法(草案)》及有關文件的說明,對《基本法》各章節立法目的及立法原意有詳盡闡述,是正確理解「一國兩制高度自治」初衷和本意最具參考價值的資料。用心分析就能夠掌握事實正確解讀《基本法》,正確認識解釋權及政制規定的立法原意。用心分析掌握真理,就能夠清楚看到中央及特區政府實施「一國兩制」都是無法無天指鹿為馬,回歸二十年來,香港人一直都是生活在虛幻的大千世界。

關於提請全國人大常委會審議《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)》及有關文件的報告

1989年2月15日在第七屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上
香港特別行政區基本法起草委員會主任委員姬鵬飛

中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會經過三年半的工作,於今年1月14日起草委員會第八次全體會議上通過了《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)》(包括三個附件),還通過了起草委員會為全國人民代表大會代擬的《中華人民共和國全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定(草案)》和《香港特別行政區基本法起草委員會關於設立全國人民代表大會常務委員會香港特別行政區基本法委員會的建議》。現將上述草案和建議提請全國人大常委會審議。

基本法起草委員會根據《第六屆全國人民代表大會第三次會議關於成立中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會的決定》和六屆全國人大常委會第十一次會議的任命,於1985年7月1日正式成立並開始工作。起草委員會首先擬訂了工作規則,初步確定了基本法結構,然後,設立了五個由香港和內地委員共同組成的專題小組,即中央和香港特別行政區的關係專題小組,居民的基本權利和義務專題小組,政治體制專題小組,經濟專題小組和教育、科學、技術、文化、體育和宗教專題小組,由這些小組具體研究基本法中的專門問題,並負責起草有關條文。在各專題小組起草的條文的基礎上,又成立了由包玉剛、胡繩副主任委員主持的總體工作小組,對各章節條文進行了總體上的調整和修改。去年四月,起草委員會第七次全體會議公佈了《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)徵求意見稿》,接著用五個月的時間在香港和全國其他地區及各有關部門中廣泛聽取了意見。徵詢期結束後,起草委員會先後舉行了各專題小組會議和主任委員擴大會議,對基本法(草案)徵求意見稿的條文作了修改和調整。上個月,起草委員會第八次全體會議採取無記名投票的方式,對基本法(草案)以及有關檔逐條逐件地進行了表決,除基本法(草案)第十九條外,所有條文、附件和有關檔均以全體委員三分之二多數贊成獲得通過。

起草委員會還進行了香港特別行政區區旗區徽圖案的徵集、評選工作,共收到應徵稿7147件。經過評選委員會的初選、複選和起草委員會的審議,目前尚未能產生報請全國人大常委會審批的區旗區徽圖案。

基本法(草案),是在起草委員會全體委員的共同努力下,在香港社會各階層以及內地各有關方面的積極參與和大力協作下完成的。需要特別指出的是,香港特別行政區基本法諮詢委員會對基本法的起草工作一直給予了積極有效的協助。他們在香港通過多種形式開展對基本法的宣傳、推廣工作,收集了大量有關基本法的意見和建議。三年多來,先後有七批諮詢委員百余人次來北京同內地的起草委員交換意見。諮詢委員會的工作得到了起草委員們的好評。

委員長、副委員長、各位委員,“一個國家,兩種制度”是解決香港問題的總方針,根據這一總方針,我國政府在中英關於香港問題的聯合聲明中闡明了一系列具體方針和政策。制定香港特別行政區基本法,就是要把一國兩制的總方針及這一系列具體方針政策以法律的形式規定下來。

現在,我就提請全國人大常委會審議的《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)》及有關文件作如下說明。

一、 基本法(草案)的總體結構
目前的基本法(草案),共有序言、九章一百五十九條和三個附件。除序言外,各章及附件的標題是,第一章總則,第二章中央和香港特別行政區的關係,第三章居民的基本權利和義務,第四章政治體制,第五章經濟,第六章教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務,第七章對外事務,第八章本法的解釋和修改,第九章附則,附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》,附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法》,附件三《在香港特別行政區實施的全國性法律》。

二、關於中央和香港特別行政區的關係
將於1997年7月1日設立的香港特別行政區,是中華人民共和國不可分離的部分,同時又享有高度自治權。香港特別行政區政府由當地人,即由香港特別行政區永久性居民組成。香港特別行政區將不實行社會主義制度和政策,保持資本主義社會經濟制度和生活方式,五十年不變。基本法(草案)第一、二、七、九等章對香港特別行政區的法律地位、中華人民共和國憲法與香港特別行政區基本法的關係、香港特別行政區的職權範圍以及同中央的相互關係,作為明確的規定。

(一)關於香港特別行政區的法律地位,基本法(草案)第十二條規定:“香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府。”香港特別行政區同中央的關係和它的職權範圍就是建立在這一法律規定的基礎上的。

(二)關於憲法與基本法的關係,基本法(草案)第十一條規定:“根據中華人民共和國憲法第三十一條,香港特別行政區的制度和政策,包括社會、經濟制度,有關保障居民的基本權利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有關政策,均以本法的規定為依據。”我國憲法第三十一條規定,“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”憲法是國家的根本法,具有最高的法律效力,基本法是根據憲法制定的,而憲法又允許特別行政區可以實行不同於全國其他地區的制度和政策。因此,在香港特別行政區實行的制度和政策,將以基本法的規定為依據

(三)關於香港特別行政區的職權範圍以及同中央的關係,基本法(草案)規定,香港特別行政區的國防和外交事務由中央人民政府管理;香港特別行政區行政長官和政府主要官員須報請中央人民政府任命;基本法的修改權和調釋權屬於全國人民代表大會和人大常委會;香港特別行政區的財政預、決算和立法會制定的法律,須報全國人大常委會備案。這些規定,是體現國家主權所必須的,也是符合全中國人民、包括香港同胞的利益的。同時草案又規定,香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權;香港特別行政區政府負責維持當地的社會治安;還規定,香港特別行政區根據中央人民政府的授權,依照本法自行處理有關的對外事務。這些規定,又是香港特別行政區實行高度自治,保持穩定和繁榮所必須的。

在中央和香港特別行政區的相互關係中,比較重要,又是香港各階層人士普遍關心的問題是:

1、關於基本法解釋權,基本法(草案)第一百五十七條規定,基本法的解釋權屬於全國人大常委會。同時,該條還對解釋權的行使作了相應的規定。根據我國憲法規定,解釋法律是全國人大常委會的職權之一。因此基本法的解釋權屬於全國人大常委會是無可置疑的。但另一方面,基本法(草案)第一百五十七條又規定“全國人大常委會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍的條款自行解釋”。考慮到香港特別行政區的特殊情況,作為實行高度自治的地方行政區域,授權香港特別行政區法院就其自治範圍內的條款自行解釋也是必須的。

2、同基本法的解釋權相聯繫,基本法(草案)第十七條規定,香港特別行政區立法會制定的任何法律,如不符合基本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款,全國人大常委會將發回,被發回的法律立即失效。這一規定是同前面說的全國人大常委會對基本法的解釋權相適應的

3、關於少數全國性法律適用香港的問題,由於香港特別行政區實行的是不同於內地的制度、政策和法律體系,全國性法律一般不在那裡適用。但作為我國的一個地方行政區域,必然又有少數關於國防、外交和不屬於特別行政區自治範圍的全國性法律要在那裡實施。對此,基本法(草案)第十八條及附件三作出了規定,既明確了適用於香港特別行政區的全國性法律的類別和數量,也便於今後作出必要的增減。

4、關於香港特別行政區法院的司法管轄權,基本法(草案)第十九條規定,香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權。同時規定,香港特別行政區法院除繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外,對香港特別行政區所有的案件均有審判權。1997年後香港特別行政區法院將保持原有的司法管轄範圍,對這一原則,起草委員們是沒有異議的,但對這一條文的表述方式還有不同意見。因此這一條文未能得到全體委員三分之二多數的同意,有待於進一步研究並作出修改。

5、在基本法起草過程中,委員們認為有必要建議全國人民代表大會常務委員會設立一個工作機構,就基本法第十七、十八、一百五十七、一百五十八條實施中的問題進行研究,並向人大常委會提供意見。為此起草了《關於設立全國人民代表大會常務委員會香港特別行政區基本法委員會的建議》,請全國人大常委會一併審議。

三、關於香港特別行政區的政治體制
根據“一個國家,兩種制度”的總方針,香港特別行政區政治體制的設計,既不能照搬內地,也不能照搬外國,而必須從香港的法律地位和香港的實際情況出發。既要有利於香港的穩定和繁榮,促進資本主義經濟的發展;又要兼顧社會各階層的利益,為大多數人所接受。要保持香港現有政治體制中行之有效的部分,又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。香港特別行政區行政機關、立法機關和司法機關之間的關係,應該是行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合;司法機關和檢察部門則獨立進行工作,不受任何干涉。為了保持行政效率,香港特別行政區行政長官要有實權,同時,又應受到監督。

根據上述原則,基本法(草案)第四章對行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的職權,以及行政機關和立法機關之間的關係作了規定。同時還在這一章和附件一、附件二中對行政長官和立法會的產生作了規定

(一)關於行政長官、政府和立法會的相互關係。基本法(草案)規定,行政長官是香港特別行政區的首長和代表,對中央人民政府和香港特別行政區負責。行政長官領導香港特別行政區政府;簽署法案並公佈法律,簽署財政預算案;行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益,可將法案發回立法會重議,如行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案,或立法會拒絕通過政府提出的預算案或其他重要法案,經協調仍不能取得一致意見,行政長官可解散立法會。同時,草案又規定,政府必須遵守法律,向立法會負責:執行立法會制定並已生效的法律,定期向立法會作施政報告,答覆有關的質詢,徵稅和公共開支需經立法會批准。如行政長官有嚴重違法或瀆職行為,立法會通過一定程式可提出彈劾案,報請中央人民政府決定;此外,還規定行政長官在什麼情況下必須辭職。

(二)關於行政長官和立法會的產生辦法。基本法(草案)第四十五條和第六十七條分別就此作了原則規定具體產生辦法則由附件一和附件二列明,這兩個產生辦法遵循的共同原則是,以香港的穩定和繁榮為前提,循序漸進地發展適合於香港實際情況的民主。上述條文和附件在起草委員會通過後,香港社會各階層仍有各種不同意見,有必要進一步聽取和協調各方面的意見,然後對有關規定作出必要的修改和調整。

(三)關於香港特別行政區第一屆政府和立法會的產生辦法。根據體現國家主權、有利平穩過渡的原則,香港特別行政區的成立須由全國人大設立的香港特別行政區籌備委員會負責主持。香港特別行政區第一任行政長官,由香港人組成的推選委員會負責產生,報請中央人民政府任命;原香港最後一屆立法局議員,凡符合基本法規定的條件,擁護基本法,願意效忠香港特別行政區者,經籌委會確認後可成為香港特別行政區第一屆立法會議員。考慮到上述籌備工作須在香港特別行政區第一屆政府和立法會成立之前進行,而基本法要到1997年7月1日才生效,起草委員會建議,全國人大對第一屆政府和立法會的產生辦法作出專門決定,此項決定與基本法同時公佈。

此外,基本法(草案)還規定,行政長官、政府主要官員、行政會議成員、立法會主席、終審法院和高等法院的首席法官都必須由香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。這是體現國家主權所必須的。

四、居民的基本權利和義務
基本法(草案)第三章規定了香港特別行政區居民的定義,規定了香港特別行政區居民及其他人享有的各項自由和權利,還規定《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用于香港的有關規定繼續有效,通過香港特別行政區的法律實施。草案還規定,有關保障居民的基本權利和自由的制度,以基本法的規定為依據,這樣就為香港特別行政區居民和其他人的自由和權利提供了充分的保障。

五、經濟和教育、科學、文化、體育、宗教、勞工、社會服務
基本法(草案)第五、六章對上述兩方面分別作出了規定。香港和內地有一些人士認為這兩章政策性條款太多,建議從基本法中刪去或另作附件。但考慮到我國政府在中英聯合聲明中已承諾將把我國政府對香港的基本方針政策和中英聯合聲明附件一對上述基本政策的具體說明寫入基本法,同時考慮到即使作為基本法的附件,仍然和基本法具有同等法律效力。經起草委員會反復研究,決定將這些條款仍保留在基本法中,但對爭議較大的兩條,即保持財政收支基本平衡和繼續實行低稅制作了較大的修改,使之更具有彈性。

委員長、副委員長、各位委員,起草委員會雖然已提交了香港特別行政區基本法(草案),但目前這部草案尚有一些問題需要進一步解決,如第十九條關於香港特別行政區法院司法管轄權的規定,關於行政長官和立法會的產生辦法等,尚有待於草案公佈徵求意見後進一步加以修改和完善,區旗區徽圖案的評選工作也有待於研究解決。這些都需要基本法起草委員會繼續進行工作。

以上是我對《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)》及有關文件的報告,請審議。

1989年2月15日在第七屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上
香港特別行政區基本法起草委員會主任委員姬鵬飛

※資料來源:中國人大網(2016年12月10日)※
關於提請全國人大常委會審議《香港基本法(草案)》及有關文件的報告

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