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王一一飛

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國際

如果當初美國人選擇議會制,特朗普命運如何?

如果當初美國人選擇議會制,特朗普命運如何?
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特朗普成為美國總統,令全球震驚!無論是退出TPP,建美墨邊境圍牆,稱蔡英文為President of Taiwan,限制穆斯林、難民入境,都引起社會廣泛爭議。種種爭議,更意外地令美國公民社會重新活躍,反特朗普示威不斷!

儘管不少美國人都不太喜歡這位新總統,但他無疑是在全民選舉下獲得足夠選舉人票而產生的新總統。不過,即使他獲得不少支持,沒有總統制,改用議會制,用不同的遊戲規則,他的命運如何?

總統制v.s.議會制

要談特朗普的不同命運,一定要先理解總統制和議會制。總統制在美國一類國家落實,而議會制在英國、日本、印度一類國家實現。

簡單而言,總統制和議會制的最大分別,在於行政到底是由立法機會產生,還是由人民直選產生。總統制下,總統(如奧巴馬和特朗普)不由國會商討、投票產生,而是由人民直選。總統不從屬於議會,議會彈劾都較難(美國歷史上國會從未成功彈劾總統,尼克森下台只是自願離職)。不過,議會制下,行政機關首腦(首相和內閣)皆由民選議會選舉產生,立法機關過半不信任動議拉他們下台非常容易。

因此,總統制總統由人民卻不由議會產生,總統也不容易被議會拉下台。議會制內閣和首相由民選議會產生,都更容易被議會拉下台。理解這一點,就會明白,假如美國不行總統制,改行議會制,特朗普的政治路將不會那麼幸運。

1. 全國首腦的產生

假如美國改行議會制,政治首腦不由人民而由民選議會產生!雖然間選不及直選民主(不過應該還相當民主),但改行議會制,特朗普要成為首相,組織內閣,就需要獲得民選議會至少過半的議員、各政黨精英的支持。因此,按特朗普在共和、民主兩黨議員之間的歡迎度,特朗普應該不能在議會制下取得大量議員支持成為首相,組織內閣!

當然,美國是走總統制路線的國家!雖然總統未必會得到議會支持,這將影響他在民選國會的認受性和施政效率,但只須人民多數支持便可當選!因此,特朗普能拋棄兩黨精英、民選議員,輕易地取得足夠的選舉人票,成為總統!

2. 全國首腦下台問責

如果美國改行議會制,即使特朗普成為全國首腦,恐怕都不能完成任期。在議會制國家,議會多數派產生內閣和首相為行政機關首腦。當然,議會還有不信任動議這項尚方寶劍,可以在過半議員不信任下解散特朗普內閣。

因此,如果美國成為議會制國家,特朗普即使幸運地取得一些共和民主兩黨議員多數支持組閣,一旦他的一些政策、舉措不受歡迎(例如因為禁穆斯林入境而被全國示威),特朗普及其內閣團隊恐怕會被議會投下不信任票,要求他下台問責。

當然,美國十分不幸,立法機關要彈劾總統很難,要議會2/3多數同意(美國歷史上從未有國會成功彈劾總統的案例)。因此,即使不少美國人十分不滿,而國會中不少共和黨人和民主黨人恐怕都不太滿意特朗普,恐怕大家很有可能要忍特朗普4年(除非特朗普破美國歷史紀錄,成為首位被國會彈劾的總統)。

3. 行政機關權力

如果美國改行議會制,特朗普是生是死取決在國會會否為他組閣,會否對他投不信任票。被人抓住痛腳,想繞過國會辦事,絕對難過登天。恐怕,大部分法案,一定要經國會仔細監督、辯論。

當然,美國是總統制國家,總統一人擁有權力,遠比議會制內閣首相強。議會不會產生總統,都不會利用不信任動議叫總統下台,彈劾更難過登天。因此,4年任期期間,總統之位幾乎是鐵飯碗。

同時,總統制下,供總統繞過國會的特權不少。美國總統可以在不經國會批准下對外國發動不多過60天的戰爭。換言之,不多過60天的戰爭,絕對是總統一人說了算,可以獨裁地不理國會阻礙。假如有一天,特朗普突然想派飛機空襲中國,發動第三次世界大戰,都無須國會決定。

總統繞過國會的特權不限於和戰權,還擴大到其他國內事務、外交事務。即使國會可以事後否決,法院可以指行政命令違憲,總統在短期內利用行政命令繞過國會立法絕不成問題。特朗普剛上任,就多次繞過國會立法取締TPP、建立美墨邊界圍牆,過程中完全無視國會。特朗普上任繞過國會限制穆斯林入境、限制難民入境美國。這法案更被指侵害受戰火所害、無家可歸難民,令他們沒有生存、接受避護的權利,這一舉動更被指侵害出入境自由、針對穆斯林。不過,特朗普卻能從容避開國會,做成損害,令不少人入境美國時在機場受拘留。

美國民主的滅亡?

以上可見,議會制比美國現行的總統制更容易讓行政機關首腦受制於國會,更容易約束總統的權力。相反,美國總統制總統不由議會產生、不會輕易下台、容易繞過議會立法。

不過,如果認為美國民主會滅亡,恐怕其可能性仍十分少。

首先,美國仍有相當強的權力分立。沒有錯,雖然國會不能選出總統,都難以叫總統下台。不過,美國總統要通過財政預算,要用錢,都一定要國會准許。當特朗普錢包受國會控制,就會令權力受一定控制。況且,即使總統通過有問題的行政命令,國會不能及時將它否決,法院都可以否決、修正有問題的行政命令。即使近日特朗普繞過國會限制穆斯林入境,即日在機場拘留了不少準備入境的人,對人權做成損害。不過,法院事後「亡羊補牢」,暫緩行政命令,暫時禁止將持有簽證的外籍人士進行扣留或遣返。

雖然總統不由議會產生、不會輕易下台、容易繞過議會立法。不過,法院、國會仍有一定制衡力量。

在美國,傷改憲法困難重重,需要參、眾議院2/3多數通過、3/4州議會準許。因此,特朗普想修改憲法,侵害人權,恐怕會受很大阻力。

除此之外,支持民主的公民社會仍十分強大。在特朗普當選後,美國各地出現大規模反特朗普示威。相比起威瑪共和德國的保守公民社會,支持納粹的組織,美國支持民主的媒體、名人、組織、示威者似乎非常強大,有很強的動員力。只要大眾、傳媒時刻保持警覺、監督特朗普政權,民主的保障將更為強大。

更重要的是,美國有普選。假如特朗普真的很差而美國4年後仍是民主國家,4年後選舉中,不少美國人應該會吸收教訓,另選他人。

應否改用議會制?如果不行,我們應該怎麼辦?

不應改用議會制。因為修改總統制十分困難。美國憲法修改程序十分困難,改用議會制這種大改動很難獲參眾議院2/3多數和3/4州議會通過。因此,想改用別的政治制度,恐怕很困難。

無疑,改用議會制可以令行政機關更受制在立法機關下,但議會制不是完美。假如組織內閣的執政黨在議會中形成絕對多數,一樣會對人權有不利因素。在印度,英迪拉.甘地曾經在1970年代就曾經借國會絕對多數,差一點將印度推向專制。

不過,如果改制度未必是好方法,我們應該怎樣面對特朗普?

就短期措施而言,面對特朗普,恐怕只能動用現有的權力制衡和公民社會。只要國會小心審核議案,只要國會和法庭積極充當亡羊補牢者的角色、否決有問題的行政命令,只要公民社會保持警覺,就能儘力防止特朗普濫用其權力。

就長期措施來說,卻涉及美國根深柢固的經濟社會問題。極右特朗普當選,其實是因為美國民主社會無法解決一些經濟社會問題所致。機器取代工人、全球化競爭令工廠倒閉和職位外流、社會福利和勞工權益不足,加上希拉莉一類離地政治人物未有照顧他們利益,令不少鄉鎮居民生活困苦,最後憤而支持特朗普。同時,美國人面對移民、反恐問題下,更容易選出排外情緒的候選人。因此,如果4年後有一位與特朗普十分不同的候選人出來競選,要戰勝極右,防止極右重新掘起,恐怕就要為美國貧富懸殊、移民、反恐問題提供解決的良方。

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