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從〈人民的名義〉看制度反腐

從〈人民的名義〉看制度反腐
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〈人民的名義〉結局沒有懸念,一干人等繩之於法,漢東吏治澄清。但完滿結局背後並非制度使然,而是有一早已成竹在胸的中央、英明的省委書記沙瑞金,還有一身正氣的侯亮平。然而,要有效反腐,不能祈求明君賢臣、長官意志,終究還是要落實到制度上。改弦易轍,行西方的民主憲政固然並不現實。但在既有政治現實的限制下,體制上亦非沒有改善的空間。腐敗其中一個重災區且極為關鍵的是政法口,包括公安、檢察院和法院(公檢法)。司法腐敗是主要民怨產生的領域,須知道當民眾在不同的領域遭遇不公,無論是政府行政失當、官員瀆職,或者涉及刑事、民事以至經濟糾紛,其合法的渠道必然是訴諸於法律。但當司法機關未能公正依法處理,甚至滋生貪污、腐敗,民眾除越級上訪之外別無申訴途徑。

「條條塊塊」:具有中國特色的級際關係

而現實中地方的司法機關一如〈人〉劇中所反映,並非獨立於同級黨委政府。在黨領導一切的體制下,各級政府,包括中央及地方的各個部門機關,包括公檢法均設立黨組。而各省市及以下各級政府的職能部門機關均須接受其上級直屬單位以及當級地方黨委的雙重領導。一如劇中的漢東省檢察院,既接受中央最高檢的垂直領導,亦要接受漢東省委的領導。又如劇中有大風廠拆遷事件一幕,京州市公安局局長同時接受漢東省公安廳廳長以及京州市委書記的指示。在政府級際關係上,這種架構是既有縱向的「條條」,亦有橫向的「塊塊」。

「條條」是指不同層級的政府之間上下貫通的職能部門、機構;「塊塊」則是指每一級地方政府內部按照職能劃分的不同部門或機構,「條條」管理與「塊塊」管理的相結合則是中共級制關係上的主要特徵。「條條」管理所強調的是政令的暢通上呈和下達;「塊塊」管理所強調的是一個層級政府的獨立與完整,以及同級地方政府內部各部門之間的協調與配合。雖然是雙方領導,但在黨委領導的原則底下,該職能部門還是主要向各級黨委負責和請示匯報,垂直的上級單位反而較傾向扮演協管、次要的角色。一如劇中開首,最高檢向其下級的漢東省檢察院佈置抓捕京州市副市長丁義珍的任務,但漢東省檢察院還是要就此向漢東省(黨)委請示。「塊塊」管理為主主要體現在部門的人事、財政、物資決定權終究還是掌握在所在地的省市黨委手中,令到各部門均需高度倚賴和聽從地方黨委政府。

滋生腐敗與地方勢力

當負責偵察、反貪和公訴的檢察院,以及負責審判法院的人事、財政同樣掌握在地方黨委的手中,其向地方黨委政府的高度依賴亦難以保障到其能夠依法公正辦理案件,人事、財政權當然亦自然會帶來名為管理亦為干擾之權,反腐、司法公正無異於緣木求魚。司法不公,正正是造成成千上萬越級甚至到北京上訪者的根源。呼格吉勒圖案、聶機斌案亦只是冰山一角。而這或許解釋了為何中紀委巡視組反腐的角色越來越重。2013年中國紀檢監察學院副院長李永忠曾說:「多年來幾乎所有的黨政主要領導的腐敗問題都不是由同級紀委檢舉揭發出來的。」,確是一針見血。

滋生的除了腐敗,還有地方勢力的保護主義,這可涉及到政治問題。中央政府在體制改革以外,為此作出不少舉措打破此種情況,特別破除滋生的地方勢力,其一是向各地派出獨立於地方省市、直接向中共中央負責的中央巡視組,巡查各級政府官員的違法違紀、違反政治紀律以至工作和生活作風等腐敗情況;其二是空降省委書記和紀委書記,前者為各省(市)黨委的一把手,後者為負責當地的反腐工作,以破除原有地方勢力的阻礙和干擾。一如劇中,中央空降與漢東地方勢成無關連的沙瑞金為漢東省委書記,以破除原有書記趙立春的地方勢力。而現實上近年各省(市)黨委書記多由異地調任晉升,而非由長期在地方任職的官員順位升任,甚至連省(市)長這個二把手亦多由異地調任,對地方勢力的防範可見一斑。以廣東為例,省委書記胡春華由內蒙調任,而新任省長馬興瑞雖原任深圳市委書記,但本身亦非廣東本土官員,到廣東任職前是國務院工信部副部長。

政法體制改革:人財物統管於省

在制度上,中共亦非沒有嘗試在制度上求變。在近年推行的司法體制改革中,正積極推動省級以下地方法院、檢察院人財物統一由省級管理,亦即經費由省級統籌、人事統一由省級人大任免,藉以擺脫省級以下地方行政干預及法院、檢察院對地方政府的依賴,減少司法腐敗滋生的溫床。此外改革亦包括司法人員職業化和分類管理,制定法官和檢察官定額制度,對所辦案件終身負責,並提供司法人員的職業保障,保障司法人員退休後的生活等等。而於日後全面成立、負有反貪腐職能的各級監察委的人事、財政管理是否同樣統一由中央甚至省級管理,則有待明年兩會時由全國人大審議的國家監察法具體安排。

反腐是否有成,端視乎整體的法治環境和官民的法治防貪意識。而培養這種意識、氛圍亦正正是建基於有效的制度配設,包括制衡權力、陽光監督,而非一時一人一陣風的長官意志。體制的改革難免會動搖到地方勢力甚至黨委領導,「反腐上不封頂」必然涉及到領導人家族的權貴集團利益。如何在不動搖黨委領導、只停留在的自我監督的體制下做到習近平所說的「不敢腐、不能腐、不想腐」,甚至是否能夠真的上不封頂,都難免會令人對此抱有疑問。

〈人民的名義〉觀後 二之二

參考:
1. 中國大陸地方政府體制與組織發展之分析
2. 劉忠:條條與塊塊關係下的法院院長產生
3. 省級以下法院、檢察院人、財、物統管相關問題的研究
4. 不搞清中國政法體制,你看得懂〈人民的名義〉嗎?

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