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傳統左右退場 仍需面對共治的總統

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傳統左右退場 仍需面對共治的總統

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法國大選步入最後階段,無論是中間派前進黨的馬克龍,抑或極右國民陣線瑪琳勒龐勝出總統大選,第五共和自1958年開始以來,由傳統右翼或左翼社會黨出任總統的情況,都將會被打破。但這重歷史意義,在政治運作上未必有實際的突破。由於2017年的總統勝出者都來自於新晉的政治勢力,受制於法式半總統制,接着的國民議會大選若果依舊由既有政黨所控制,即使傳統上的左右退場,新上任的總統也無可避免要接受和總理分屬不同陣營的共治結構 – 除非新總統顛覆整個共和國的政治傳統。

經歷三次共治的第五共和

在其他國家,一般而言只由一個執政黨或執政聯盟接掌政府,但法國的半總統制底下,法國總統縱然國家領袖,不論在憲政體制和政治運作上都擁有很大權力,卻出現了稱為『左右共治』的特別現象:若果總統和總理並非來自同一個陣營的話,總統需要和來自相對立陣營的總理,同時共享行政權。這個共治現象出現過三次,分別是1986-88年(社會黨總統密特朗與右翼戴高樂派總理希拉克)、1993-95年(社會黨總統密特朗與右派總理巴拉杜)、1997-2002年(右翼總統希拉克和左翼總理若斯潘)。

出現左右共治的歷史源流非常特別。在法國第三共和開始,直到戰後的第四共和,法國的政治運作,一如其他內閣制國家,都是偏向國會為主軸,由國會多數黨組閣執政,總理向國會負責;即使在以往多黨制的生態下,往往未能形成穩定政府,這憲政傳統照樣被維持。但二戰後,戴高樂將軍狹拯救國家的政治威望,在五十年代殖民地獨立風潮,第四共和因阿爾及利亞戰爭失利而倒台後,針對內閣更替頻繁的弊處,提出集中權力,完善行政效態的總統集權方向。結果總統集權和議會主導並存,形塑了今日的第五共和體制。

半總統制並非美式總統制或英式內閣制的變體,既有總統制中,總統由全民直選,掌握權力的特點;同時也有內閣制中,總理對國會負責,並領導內閣處理政務的特徵。法國總統並不是如英女王或德國總統般的虛位元首,權力更是超出三權分立底下美國總統,掌握了憲法上很多專屬權力;法國總理也並非只是幕僚長,他本身得到國會多數的支持,若果總統和總理同屬一個陣營,總理還能服從總統指揮,會傾向表現成總統的內務總管,反之,總理就能憑籍國會多數的支持,以及掌握內閣,成為了總統的對頭人。

總統和總理:誰在統治國家?

因此,這種總統和總理同時掌握行政權的兩軌政治,即使總統面對一個接管了大部份庶務的反對黨內閣,但本身還是掌握國家代表的身分,以及許多重要的專屬權力,包括(一)訴諸民意的權力,能夠提請公投、解散國會;(二)憲法保證人的權力,包括緊急命令、仲裁角色、聲稱憲法委員會意見;以及(三)外交和國防的指揮權。當然,還有任命總理的權力,但總理還是需要國民議會多數的接受。

可以想像的是,日常的權力運作並不會靜止不動,總統和總理會運用權力,結果形成一種拉鋸狀態。譬如,外交部長和國防部長是總理的閣員,但必須與總統進行額外的會議和溝通,畢竟總統是國家象徵、也是對外條約的保證人、也是三軍統帥、也是核按鈕的管有人;而以國家利益的名義,和主持部長會議的身份,總統可以對其他範疇步步進迫。總統密特朗就曾經拒絕簽署法令、發表與內閣相反的評論、接見抗議政府施政的學生和工會領袖,把憲政捍衛者的角色,大肆發揮。反過來,政府同樣狹國民議會的多數支持,保住政權,而且掌握內政和社會政策的主導權,主動連結企業、工會、公營部門的代表作為施政夥伴;馬堤儂宮同樣會針對愛麗舍宮的立場,透過公佈聲明,表達對國政不同的見解方針,甚至批評對方的失誤。

雙方即使對立,也不致於全面開戰,在於政治家爭奪權力,也不希望太過放肆爭權而引起國民反感;同時國民也寄望,特別在外交事務上,總統和總理能夠因捍衛法國尊嚴而有一致而強力的聲音,這造成了總統和總理除了暗中角力,必要時開火批評之外,更多時間投放在取得陣營之間的協商和共識,這也是國民所企盼的。最後,共治期間的總理往往不安於此,覬覦着總統的職位,打擊總統的專屬權力,無疑是收窄了他日大展拳腳的空間。第一次共治下的總理,右翼的希拉克,在第三次共治時,就調轉角色成為總統,應對着左翼的總理若斯潘。

避免共治的嘗試

共治,各自有角力和穩定的一面,行政權分立助長競爭,但也迫使彼此更多時間尋求共識以回應國民。在幾次共治過後,法國並非沒有採取避免共治的嘗試,包括了在2002年時將總統任期由七年減至五年,與國民議會看齊;同時寄望國民議會選舉緊接總統選舉後舉行,能夠營造蜜月期效果,達致總統議會的民意接近一致。而的確,在2002年過後,兩任總統都與毋須經歷共治,但分屬傳統左右陣營的兩任總統,薩爾科齊和現任總統奧朗德,同樣都是風評不佳的總統,無法肩負起總統代表國家的角色。

就此,第六共和的提議應運而生。第六共和早於第三次共治期間(1997-2002年)已有醞釀,但一直以來,不同陣營的立場迴異。普遍而言,左翼政黨和綠黨等,都反對總統再擁有專屬權力,提出行政權回歸總理,國民議會引進比例代表制的主張;今屆大選中,左翼黨候選人梅朗雄版本的第六共和,也是朝這個方向所邁進,但某程度上,也就是回歸第三和第四共和的多黨不穩定局面。反之,右翼則在捍衛和改革第五共和,傾向堅持保留『戴高樂遺產』:總統應擁有專屬權力、自外於日常庶務、指引國家方向、取得議會合作、代表全民全國意志,成為所謂的國民之父。而馬克龍的中間派前輩貝魯,則傾向折衷,仍以總統為制度核心,但明確地區分總統和總理的權力劃分,同時在國民議會引入比例代表制。

總統大選和國民議會:兩個戰場的戰爭

但貝魯當年的設想是否對現在的馬克龍有利?看來,總統核心的制度,既能成就如馬克龍一樣的政治奇蹟,同時議會採用比例代表制的情況,也讓新政黨突破有利傳統政黨地區經營的議會選舉。畢竟不論是馬克龍,抑或瑪琳勒龐取得總統大位也好,也並非大獲全勝。由於國民議會議員是通過兩輪選舉產生,全國五百七十七個小選區之中,首輪選舉中頭兩名的候選人,再加上其他有能力取得八分之一選票以上的候選人,方能進入第二輪選舉。這意味着,第二輪選舉中不同立場的選民會重新組合,影響該議席多數得票的結果,議席總數其後影響誰人擔當總理,最終和總統分享權力。

而由於選制是基於小選區和兩輪投票下的多數,而不是比例代表制,這代表極端的政治取向,不能夠取得應有的議席份額;瑪琳勒龐在總統選舉上,面對由左至右,近乎整個傳統政治版圖的對立,這個現象將會在全國不同選區反覆出現;而馬克龍的前進黨及其政治素人團隊,能否有所斬獲,也視乎左翼黨或社會黨的候選人能夠普遍成功進入第二輪選舉,當中左翼黨和社會黨會否形成左翼聯合,又或者社會黨和前進黨形成另外的中間偏左聯合,不同聯合將會影響對右翼共和黨的勝算,結果難以預測。

小選區的選舉制度,對傳統政黨始終較為有利,傾向於長時間的地區經營,反之,總統選舉層面上的明星效應,和新政治主張的影響,也會有所折扣;馬克龍或瑪琳勒龐所屬的政黨基本上都難以取得過半數的議席。事實上,過往中間派和國民陣線縱然往往取得相當份量的選票比例,卻未能在國民議會中取得顯著的議席。由於傳統的左翼社會黨備受現任總統奧朗德的施政失效所拖累;極右派和極左派兩端的政治勢力也受制於選舉制度;前進黨則受到第二輪選舉的不同策略組合,影響實際勝算;目前最穩定的傳統右翼共和黨,也因此待價而沽,期望憑藉議會中保住一定成果,即使國民議會中未有政黨取得過半數議席,也能領導多數聯盟,主導政府。

是接受共治傳統?抑或突破而行?

但新任總統甘於受制於僵化的舊政黨體系嗎?馬克龍出走社會黨,以新改革的中間路線突圍而出,瑪琳勒龐也是以愛國者的形象,反對左右標籤而崛起,與菲永和傳統右翼所強調的穩定大相逕庭,是否真的有可合作的空間?而社會黨甚至已經分崩離析,被梅朗雄和馬克龍分別從激進左翼和社會自由主義當中撕開了。新上任的總統除非迫不得已,否則不會太側重運用和連結舊政治勢力,否則只會處死自己的新政治路線。

或許一個非傳統政黨人士的內閣可以被考慮。戴高樂當年面對可能在1967年國民議會選舉失利(但結果成功取得多數,這方案沒有付諸實行),就曾打算任命一個支持總統卻又出身中立,超然於國會的內閣。閣員大都出身管理專才、高級公務員、地方或殖民地官員、或社會上有名望的人士。在戴高樂想像中,國民議會為避免被總統解散,則只能接受這個不屬於舊政黨體系任何一方,支持總統卻又出身中立的內閣。

但這種超然內閣的做法,要國民議會被動接受總統的任命意志,就打破了共治底下,總理和內閣得到國民議會支持的傳統。這是第五共和從未發生的事。當日戴高樂經已執政多時,面臨着未必繼續掌握國會多數的危機;與戴高樂不同的是,新上任總統既然狹着新近總統選舉勝出的威望,要達致這樣一個超然內閣,短期內不是一個太大損失的舉動。特別對夾在傳統左右路線之間的馬克龍來說,起拔大批政治素人以重組新的政治版塊,可說是值得一試的選擇 – 當然,這考慮到新總統是否有超越戴高樂的政治意志和能量了。

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