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許麗明

公民聯合行動支持團體義工 網誌

政經

社會福利市場化帶來的困局

社會福利市場化帶來的困局
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前言

社福界一直疚病整筆撥款制度對社會福利服務造成禍害,事實上,此制度是最能反映政府對社會福利服務市場化的政策,當中不只是整筆撥款,而是整個政策的思維,是要引入私營運作的模式令社會福利服務陷於困局中。無論是政府作為撥款者,或社會服務機構作為服務營辦者,在公營服務的本質下市場化了,兩者角色都是「兩頭唔到岸」。5月27日立法會政府帳目委員會討論就繼續就審計報告進行公開聆訊慈善團體獲優惠地價批地,其中慈善團體M被質疑,以營運非牟利旅舍當中設有對外開放的餐飲設施用以牟利,署理民政事務局局長許曉暉的回應:由於政府想削減對有關團體往後的資助,因此容許他們賺取部份收入支援社會服務。這也反映是2000年後徹底地推行的整筆撥款制令服務變成商品,加劇推出公開競投的方式把社會服務外判,在社會福利服務機構引入了市場化的競爭行為的同時,把接受服務市民大眾數字化。

香港社會能接受社會福利服務私營化嗎?

就以上的事件,反映香港社會仍期望社會福利服務是以社會目標為依歸,是非牟利的,跟市場主導的私營機構有別。

在新自由主義的思潮下,公營服務市場化仿似是大趨勢,在此,需要提出一個問題:香港需要怎樣的社會福利服務?在回答這個問題的同時,先回答上面無政府或社會福利服務的角色是如何「兩頭唔到岸」。

早在80年代以前,香港政府與社會福利服務機構之間是合作伙伴。5、60年代社會福利只能以社會救助作為開展,當時政府受財政投放社會福利的開支非常有限,需依靠民間團體的力量及國際救援組織加以解決社會問題,當時是推行傳統補殘式的社會福利服務。70年代,政府取代民間的慈善團體提供基本福利服務,也是以解問題為目標,當中就社會福利的規劃發展,是目前的政府未及之處,當時發表了不少報告書及文件,如:《香港福利未來發展計劃》白皮書(1973)、《進入八十年代的社會福利》白皮書(1979)。然而,自80年代開始,香港政府把社會福利服務引入收回成本的概念,造成了社會服務以自負盈虧的方式營運,上述指的慈善團體M也於1980年代末申請土地,政府在1990年以象徵式地價批出地契,該團體自行承擔主要建築成本,獲政府以團體經營宿舍和食堂等設施賺取收入,政府藉此而削減資助額,以節省對團體的公帑資助,甚至是完全不資助。這只是其中一個例子,實際上,當時有不少慈善團體受政府削減福利開支的趨勢影響。

社會服務機構營運的困局

整筆撥款制度是突顯了以市場運作的社福政策,令社會服務機構由政府的伙伴變成「受資助者」,是「兩頭唔到岸」的開始。社會服務機構既背負著服務社會、服務市民的「崇高」而「神聖」的宗旨,又要依從政府以自負盈虧,以用者自付的概念推行服務,遇到資源不足,不能開源,如商業運作模式賺取盈利是挪用公帑,並不合符社福機構的神聖形象。但事實是,早在2000年時,社福界已經預視整筆的撥款會發展至不足以支付因年資加深而日漸遞升的員工薪酬,會出現削減人手或薪酬偏低的情況,引致社工的經驗承傳會出現斷層,導致影響直接服務的質素。政府指市場化可以提高服務質素,市場化引入社會福利服務逾20多年,為服務質帶來的負面影響相較正面的多。 以致於社工的工作也「兩頭唔到岸」。

服務使用者只不過是數字

翻查社會福利署的網頁其中的使命是把接受服務的市民大眾稱為「顧客」。前線社工要把「顧客」數字化,例如在綜合家庭服務中心的輔導服務,所上報的數字是新開的個案,無論你正在跟進多少個案,個案有多複雜,都必須開新的個案,否則是未能遵守協議而受到懲罰。如果社會服務是以「生命影響生命的」,數字又如何量度這些人的生命質素?前文提及,社會服務機構會出現資源不足以支付薪酬的危機下,社工薪酬成為節流的項目,做社工不是以賺錢為動力,然而,薪酬都往往是「海鮮價」,同工明知是under pay,也無奈接受,同工不同酬「是常識」,這是不公義的現象,情況相同於機構,當社工提出改善待遇,爭取權益時,就被視為違背扶助弱勢的熱誠,追求利益,講求回報。吊詭的是,社工當下要著力做的是追數字上報社署,和寫計劃書競投服務以維持服務,也無暇爭取自身的權益。

「兩頭唔到岸」的還有政府

社會福利服務市場化後,政府變成投資者,撥款給民間團體推行社會服務,卻不能以金錢作回報,就整筆撥款制度而言,要求社會福利服務機構簽署津貼及服務協議,重點在於檢視機構每月上報服務表現標準的數量。而以競投等其他撥款的形式均有不同的服務數量要求,政府以收取服務數字取代回收利潤,如機構出現未能達到協議的數量,會削減或停止撥款。當年遊說社會服務機構接受整筆撥款制度時,答應了放寬監管,導致目前社會福利署難以對機構違規或剝削員工而作出懲罰,釀成社福界出現了極大不滿,2007年社工大罷工,令政府於2008年不得不成立獨立檢討委員會研究,整筆撥款「最佳執行指引」,並於2014年推出該指引,企圖收回一些監管權,惟試行期是三年仍然有很多條文擬而不決,對於管理不善的機構仍是無王管,受害的接受的公眾。
以市場化提供社會福利合理嗎?

候任特首林鄭月娥自命是社會福利服務的專家,競選時為了爭取商界的選票強調自己不是福利主義,從她在位時推行的社會福利服務政策而推論,筆者非常認同這個說法,相對於教育作為施政重點之一,已承諾增加每年50億元的教育經常開支(現在已加至180億),以應對把一些教育界面對的問題。這是筆者樂見的,但更在意的是在社會福利服務出現了不只是「一些」問題,有刻不容緩修復的需要。筆者的教育界選委朋友告知,林太說明教育是服務、是投資,社會福利服務是福利,不是必然的。

如是說,社會福利只是對社會上不幸者所施予的物質(或金錢)救助,最明顯的是在退休保障只提供給「有經濟需要」的長者。未來,與林太合作多年的羅致光會入局管治社會福利服務,他曾以支持推出整筆撥款制度的觀點撰文,提到實報實消制度,「正是『機構請客,社署付鈔』,社署便需要「斤斤計較」,行文間徹底反映將會繼續把社會福利服務市場化,引入更多私營運模式,如長者服務的服務券,造成長者服務邁向全面私營化。以私營服務提供社會福利兩者之間在本質上已是相反的,又如何能順利推行?香港的社會福利服務政策從救濟開始,至今仍然以解決問題的目標。我們知道2011年政府成立了關愛基金,為基層市民提供社會安全網(如綜援)不能提供的多方面支援,這說明了,目前的政策高不成低不就,補救工作做不好,又忽略了各個範疇的教育工作。

香港需要整全的社會服務制度

政府以社會福利署作為撥款者營運社會福利服務,放棄了統籌及協調各種公營服務(如醫療、教育、房屋)的角色。社會福利服務應該是一個現代社會重要制度之一,與其他社會制度協調、合作,便可有系統而健全地為社會發展目標而努力。過去曾經昌盛的服務如為青少年而設的社區中心是發展性的,由於時代轉變,青少年服務已拓展至網絡上,而這些發展性的服務布不少是個別計劃,而非恆常服務。如何能配合現代社會中應有的發展性的社會福利服務,除了提供適切的預防、補救、或解決的途徑,進而維持並提高個人、團體、及社群的福祉,首先是要檢視目前用以推行社會福利的哲學,才能走出困局。

作者:現職自負盈虧的自治組織香港社會工作者總工會總幹事,曾任教師十幾年,深明教育的重要,更覺社會服務是香港整體發展的必需品。於是從主流社會系統教育走入社會福利服務這次系統,從穩定的薪酬制度走入海鮮價市場。在目前的社會狀況下,反對無論是教育、醫療、社會福利服務等公營服務被私營化、市場化。

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