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價格調整準備金——致香港廉政公署及審計署公開信

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價格調整準備金——致香港廉政公署及審計署公開信

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關於2017年6月9日及17日在立法會財務委員會上,就63TR工程項目(沙田至中環線鐵路建造工程前期工程)的超支8億4770萬元撥款審議中,我提出要求政府提供有關支付單據,以核實支付7億3700萬元的原預算價格調整準備金,及追加的5億5850萬元的新增價格調整準備金,詳見工務小組文件PWSC(2016-17)43 [1]。

但副局長在6月17日會議上未有提供我在6月9日要求的單據,並在6月17日的會議上回覆沒有單據。我就此提出37A臨時動議,要求政府提供由專業核數師核實有關帳目,確定該12億9550萬元的實際去向,可惜動議未能通過。但該筆撥款明顯與實際支出在欄目名稱上不相符。

文件(PWSC(2010-11)34)資料顯示,在2011年向立法會就該項目申請撥款時,有7億3700萬元預留作價格調整準備。而根據政府在6月16日的補充資料中清楚提到價格調整準備金是用作應付工資及材料價格的變動。

『由於工程一般需時數年,我們需要在工程費用中預留價格調整準備,以應付工程合約期間工人工資及材料價格的變動。就政府工務工程而言,我們一貫採用政府定期公布就有關合約期公營部門樓宇和建造工程產量價格的趨勢增減率所作的最新假設而計算出來的價格調整因素,將基本工程項目預算的固定價格轉換成付款當日價格。付款當日價格與固定價格的差額將會是工務預算中預留的價格調整準備。』(FC182/16-17(01)) [2]

再者,一般的政府工務工程標準合約文本皆有價格波動條款(Fluctuation Clause)。根據CIC(2011)《合約價格波動系統指引》[3]一書中列出各份政府工務工程合約標準文本就價格波動條款的詳情,其中

  • 土木工程項目(Civil Engineering Work)的合約一般條款(1999年版)中的第89條載有價格波動條款;
  • 土木工程項目(Civil Engineering Work)的長期合約(Term Contracts)一般條款(2002年版)中的第92條載有價格波動條款;
  • 建築工程項目(Building Works)的合約一般條款(1999年版)中的第89條載有價格波動條款;及
  • 設計及建造工程項目(Design and Build Contract)的合約一般條款(1999年版)中的第89條載有價格波動條款。

換言之,如果63TR工程項目是採用政府的工務工程合約,由於合約條款規定有價格波動條款,所有有關價格波動的付款應會有指定單據,內容應會註明工人及材料採購的數量、金額和時間而給予相關的價格調整付款,理應可以憑單據核實總價格波動的支出。政府的補充文件亦大致確認這一點:

『當使用可變價格合約招標時,因為合約中有價格波動條款,投標者便能基本上以固定價格投標,而合約期間的價格變動則根據合約條款得到補償。』(FC182/16-17(01)) [2]

但由於今次63TR工程項目委託港鐵管理,6月9日會上政府及港鐵確定並非採用政府工務工程標準合約,而是採用港鐵的標準合約文本,何文田站工程最終採用固定價格合約(Lump Sum Fixed Price Contract)[4],而金鐘站則採用目標成本合約(Target Cost Contract)。

換言之,63TR項目的合約並不(完全)需要支付給承建商價格波動。那麼已支付的12億9550萬元價格調整準備金,並非(完全)用在價格調整,亦沒有任何支付單據可供核數。到底那12億9550萬元花在甚麼支出去?如何核實相關支出?為什麼不如實向立法會報告?申請撥款與實際支出的欄目明細不符,立法會如何監察政府財政支出?

政府6月16日的補充文件承認,該5億5850萬元追加價格調整準備金,只是倒後計算出來(Workback):

『所以在追加撥款申請文件中,我們利用最新的公營部門樓宇和建造工程產量價格的趨勢增減率,把實際及估計未來的現金流(即71億260萬元並按付款當日價格計算),轉換成固定價格(即58億710萬元並按2010年9月價格計算),務求令原來及最新的各分項數字能作出有一個對等的比較。如上文所述,付款當日價格與固定價格的差額便成為最新的價格調整準備(即12億9550萬元)。相對原來的價格調整準備(即7億3700萬元),增加了5億5850萬元。』(FC182/16-17(01)) [2]

文件亦承認,「固定價格合約的金額」與「可變價格合約的金額」加「價格調整準備金」之和並不一定相同,因為固定價格合約要求投標商事前估算往後的價格波動,不可能與實際波動完全一樣。那麼差額花到那裡去?:

『但如果使用定價合約招標,投標者無可避免先要考慮價格波動的因素,並在標價中反映,標價會包含固定價格及價格調整兩部份,換句話說,價格會比採用可變價格合約高。』(FC182/16-17(01)) [2]

另外,若以目標價格合約招標,將會根據實報實銷的方式向中標者支付工程費用,決定費用時已確定了價格調整率,不可能因為事後知道調整率提高而獲得追加,那麼追加的價格調整部份是用作甚麼支出?

『在使用目標價格合約招標時,是以實報實銷的方式向中標者支付工程費用,當中亦已包含固定價格及價格調整兩部份。』(FC182/16-17(01)) [2]

政府文件試圖從邏輯上解釋該12億9550萬元價格調整準備金已經在各項工程支出內支付,但卻沒有任何單據,在會計角度上沒有任何確切資料可以核數。

『因此,就算使用定價合約或目標價格合約的工程項目,在支付(以付款當日價格計算的)工程費用時,便其實已動用了在原來撥款申請時所估計的相應價格調整準備。』(FC182/16-17(01)) [2]

這種狀況對立法會履行監察政府的角色並不理想,甚至變成誘因令公務員有貪污的潛在機會,廉政公署及審計署必須深入探討及提出改善建議,避免變成政府財務管治漏洞。

[1] 立法會文件
[2] 立法會文件
[3] CIC(2011) Guidelines on Contract Price Fluctuation System
[4] 港鐵合約文本要求標商提交兩條數(CPFS),一條數有價格調整,另一條數為固定價格(lump sum fixed price),港鐵可選擇其一。

立法會議員 姚松炎
2017年6月18日

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