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趙致洋

英國倫敦大學亞非學院中國政治碩士 網誌

國際

小國的博奕本錢——老撾的地緣政治學

小國的博奕本錢——老撾的地緣政治學
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羅金義、秦偉燊著,《老撾的地緣政治學—扈從還是避險?》(香港:香港城市大學出版社,2017)

在這個「中國崛起」的世代,中國的經濟發展對於世界的影響力與日俱增,單是中國對世界經濟增長的年均貢獻率就超過30%(郭同欣,2017),經濟成長固然為周邊國家帶來發展機遇,但外界同時憂慮這些亞洲小國會因為經濟而對中國在政治上作出妥協。台灣著名學者吳介民就提出「中國因素」的分析框架,指出「中國政府運用資本與其他相關手段,對他國或境外地區從事經濟投資、吸納或整合,使其在經濟上依賴中國,進而方便執行政治目的」(吳介民,2017:34)。但是在這樣的框架下,小國仿佛只能選擇公然抗拒(Resistance)或扈從(Bandwagoning)中國,難道就沒有第三選項嗎?小國的能動性(Agency)在哪裡呢?這些都是本書從研究老撾這個「陸鎖國」的例子中要探討的問題。作者嘗試超越簡化的兩元思維,深入老撾進行實地考察,發現老撾雖然表面上與中國關係友好,並與中國合作發展鐵路和水壩等基礎建設,但實際上與泰國和越南的連繫更為密切,同時也在有意識地在平衡與中國及美國兩個大國的關係。

本書首兩章是背景,其中作者第一章以傳統西方的國際關係的理論作為引入,指出小國應對大國的地緣策略除了有平衡(Balancing)和扈從外,還有避險(Hedging),就是指國家在國際形勢複雜的情況下,採取多種策略以製造互相牽引的作用,同時保持自己的靈活度,在不同陣營中間維持中立,這是近年分析東南亞國家的常用框架,也是本書用以審視老撾的視角。第二章透過回顧冷戰前後老撾的歷史,已經可以看到老撾利用避險策略,這是一種多元的外交策略,為本書的討論提供有用的脈絡。

第三章及第四章是本書的重點分析。作者首先詳細研究老中關係,設問在地緣政治經濟上「誰更需要誰?」的問題。雖然表面上中國踏入廿一世紀開始積極大量投資老撾的基礎建設發展如公路和鐵路、工業開發、水利建設等,貌似是老撾單向地依賴中國的資金援助來發展。但作者指出,老中關係其實是雙方互相利用的關係,中國也同時需要藉著與老撾的合作整合中國與東盟自貿區域經濟體系的踏腳石,同時中國也藉此加強西南部地區的經濟發展,維持邊疆地區的和平和穩定,從作者的考察發現,邊疆的另一邊並沒有長足的發展。由此可見,兩國其實是在一種互相依賴的關係,並不存在老撾向中國「一邊倒」。

透過分析老撾與其他周邊國家的關係,作者進一步說明老撾「不兩屬無以自安」的避險策略。越南一直以來都是老撾民革黨共產主義的兄弟,雖然總援助金額未必及得上中國於大型基建項目的投資,但越南援助的影響更全面,由接近基層的邊境貿易到勞動力補充,從經濟層面如建造和銀行業到非經濟層面如教育及司法。在政治上,兩國高層的互訪次數每年就不下200次,而且對方亦多數是黨政首長換班後首個訪問的地,可以看到老撾與誰的關係更密切。泰國與老撾的連繫更超越政治和經濟方面,而是在文化和族群關係這些更落地的東西。由於老撾的大部份平地都在老泰邊境的湄公河流域,很多邊境的經濟活動都橫跨兩國進行,因此當地居民的身份認同都很複雜。由於歷史和宗教因素,兩國的關係千絲萬縷錯綜複雜,甚至有說法認為兩國應屬於同一個國家,這樣密切的關係,老撾政府與中國友好的同時沒有可能不考慮與泰國的關係。

筆者認為,在閱讀本書的時候不難發現,作者試圖反駁現實主義中以扈從作為小國應對大國的選項,因著地緣上不同的政治經濟環境,小國能做的還有很多。雖然本書的例子是針對在印支本島的老撾,但老撾同時也是中國「一帶一路」倡議的其中一個途經國家。很多論者應為,「一帶一路」是標誌「中國崛起」後向全球外銷其經濟的影響力,以其經濟實力援助沿線的發展中國家,換取那些國家對於中國在國際政治上的支持。而這些多數被忽視的國家,仿佛就沒有選擇地要屈服於中國的資金,並在政治上對中國唯命是從。從本書的例子發現,不同小國可以憑藉其地緣環境及與鄰國的關係,可以對中國採取「避險」的策略,一方面接受中國的資金,同時不喪失自身的外交自主權。這對於日後研究「一帶一路」對沿線小國的影響,提供很好參考的角度。

另外,在學術上來說,本書的討論亦點出現今國際政治經濟中的一個重要的發展:由於現時的經濟管治不再局限於國家的邊界之內,地方經濟也不再是國家經濟的一部份而是全球經濟網絡的一部份。因此,在這個經濟網絡中,「國家戰略已經轉而着眼於競逐網絡聯繫(Connectivity)和介入供應鏈、提升匯集與影響人才、資本、資訊數據和商品流動或者轉型的能力」(頁48),「一帶一路」所象徵的「金權外交」在現時國際關係所能發揮的作用,這裡可思過半。這從而也產生管治權力的重新分配——一方面上轉移至跨國家(Supra-national)的層次如區域合作,同時也下轉移至次國家(Sub-national)的層次如城市或跨國企業,就是當今政治經濟發展出來的「多層管治」(Multi-level governance),使國家的權力有「去中心化」的趨勢,能動性相對轉移到城市和城市網絡。在這樣的環境下,外交不再單是國與國之間的關係,同時城市之間為著其自身利益出發所建立的「平行外交」(Paradiplomacy)也日益重要。在這一點上,眼下的香港和台灣都值得反思怎樣在「中國因素」的影響下發揮城市本身的網絡優勢(沈旭輝、鄺健銘,2017)。

說回老撾,作者也在最後一章提出對美國未來亞洲政策的未知數。美國雖然不是本書的主角,但其亞洲政策對東南亞各國的戰略部署都有舉足輕重的影響,如老撾就是藉著奧巴馬政府的「重返亞洲」戰略來平衡中國在南海的野心。但是特朗普政府上台差不多半年以來,還未有清楚的政策方針,除了針對「北韓核問題」中,由於需要依靠中國對北韓的影響力而對中國示好,由選前的狂罵中國為貨幣操縱國到選後盛讚與國家主席習近平的「友誼」,美國政府似乎與中國關係友好加上在南海問題上沒有清晰的信號,使亞洲各國憂慮(赫海威,2017)。上月底美國軍艦首次在南海航行,似乎是要延續捍衛「航海自由」,但時而又說日後會將航海行動保持低調,直至特朗普政府有清晰的政策方向,包括老撾在內的東南亞各國仍要猜度美國的態度來制定自己的外交戰略。

綜合而言,本書將老撾這個鮮為人知的東南亞小國的真實地緣優勢和難處呈現在讀者眼前,它既不是「一邊倒」地扈從中國,也不是聯合其他國家來對抗,而是在操作與不同鄰國與美國之間的關係,達到老撾最大的利益和自主。這樣的避險策略在2016年所謂「親越派」上台後作了最好的示範:一方面向來訪的美國國務卿承諾應付中國在南海的野心,同時接見中共的特使表示進一步發展兩黨兩國關係。在這樣全面的分析下,為老撾這個本來被認為在大國影響下沒有能動性的小國,重新看到小國在地緣政治下亦有其博奕的本錢,這個角度對現代國際關係的理解非常重要。

參考書目
吳介民(2017)。(中國因素作用力與反作用力)。載吳介民、蔡宏政、鄭祖邦編:《吊燈裡的巨蟒:中國因素作用力與反作用力》,台北:左岸文化出版,頁21-85。
沈旭暉、鄺健銘(2017)。〈國際關係新主角:網絡、城市,與中國國際經貿發展〉。《亞洲週刊》,31(8)。
郭同欣(2017)。(中國對世界經濟增長的貢獻不斷提高)。《人民日報》,1月13日,檢自http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2017-01/13/nw.D110000renmrb_20170113_1-09.htm,瀏覽日期:2017年6月15日。
赫海威(2017)。(川普的南海政策讓亞太國家焦慮迷茫)。《紐約時報》,5月11日,檢自https://cn.nytimes.com/asia-pacific/20170511/trump-south-china-sea-allies/zh-hant/,瀏覽日期:2017年6月19日。

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