文：龍子維（影子長策會成員、健康空氣行動社區關係經理）
運輸及房屋局局長陳帆甫上場便拋出的「社福劏房」方案，引起是否認可劏房合法性的爭論。不過，無論「社福劏房」方案的具體內容為何，都並沒有改變香港公營房屋數量少，市民普遍居住質素差的事實。
擺在陳帆眼前有兩大問題：房屋方面，如何可以讓更多的基層可以上樓，改善居住質素；運輸方面，如何可以抑制交通擠塞，減少市民通勤時間。上樓難，住得差，交通時間又長又迫，都是一般市民面對的日常，要改善問題，就非得有新思維不可。
前任行政長官梁振英，曾矢言要解決基層上樓難的問題。究竟公屋供應在過去五年是否有增加？政府聲稱公屋供應的確有所上升，但實際上2012-17年的年均公屋興建量是12500個，比起曾蔭權2007-12年的年均興建量14600個，還要少2100個。
比起公屋興建量更可以準確反映上樓難的問題，我們還應該觀察公屋輪候冊可以供應的單位數目。這個數字由回歸首十年的平均每年25000個，減至後十年平均每年18700個；影響所及，政府只能透過推行寬敞戶政策及富戶政策，來驅趕公屋居民，騰空單位增加可供調遷的舊單位數目以完成所謂的公屋流轉。
值得留意的是，透過不斷把住戶驅趕至細單位的寬敞戶政策，能夠可以驅趕的住戶已經日益減少。2011年寬敞戶政策開始實施，當年可供調遷的單位比起2010年便大幅上升28%，不過由於在梁振英時期的公屋興建量不增反減，當首批寬敞戶被趕走之後，能夠趕走的住戶數目便大幅減少，這反映在近十年可供調遷單位數目不斷下降的事實上，由08-09年度的接近9000個，大幅減少至17-18年度預計的3600個。
最後我們看看公屋供應的長期趨勢。圖一顯示的，是1983-2017年35年間公屋調遷、興建量與輪候冊比例的變化。調遷與輪候冊的比例，其實一直呈上升趨勢，由1980年代的10多個百份點，上升至2010年代的超過30個百分點；另一方面，興建量與輪候冊的比例卻一直下跌，由1980年代的接近兩倍，大幅下跌至2010年化的將70個百分點。這些數據上反映政府為何不得不千方百計、冒著得罪235萬公屋居民的風險，也要不斷納入更多公屋居民為寬敞戶及富戶。
圖一：1983-2017年公屋調遷、興建量與輪候冊比例變化（資料來源：房屋署）
以上數段的數據分析，旨在證明公屋供應及流轉的問題，並非靠一時三刻的長官意志就可以解決。《長遠房屋策略》訂立的建屋目標，固然有參考的作用，但更重要的，是三年上樓的指標未能達標之後，運輸及運屋局是否會訂立其他有助增加公營房屋供應的指標？綠置居政策的推出，其實反而會減少租住公營房屋單位可供輪候冊使用的數目，在沒有指標之下而提供更多的置助房屋，只會令基層上樓難的問題更嚴重。
舉例而言，自1980年至今（2016-17年度）的年均公屋興建量數目，是21500個，輪候冊可供上樓的年均單位數目，是18800個，其中一個公屋供應量及輪候冊單位數目的最低指標，是否可以採取1980至今的簡單移動平均線（Simple Moving Average）？這既可以做到參考過去歷史供應的數據，但又能夠回應到時代的變化。從圖二可見，除了1998-02年短暫「超標」的時期外，過去15年的公屋興建量，基本上都沒有超越10年移動平均線。
圖二：1980-2017年公屋興建量與10年移動平均線比較（資料來源：房屋署）
同樣邏輯，亦可以應用在運輸政策層面。交通擠塞一直是香港面對的問題，交通擠塞所引致的時間及健康損失，政府似乎並沒有任何的估算，亦不見得本地的大學有就這個問題多做研究。要解決交通擠塞的問題，政府並不應該在毫無指標指引的情況下，盲目以為只要增加道路面積就可以解決，我們需要的，是一組能夠清晰定義交通規劃問題的核心指標。
其中一個必須訂立的指標，就是減低路邊空氣污染的指標。減低空氣污染，一直被視為是環境局的責任。這本來無可非議。但路邊空氣污染問題嚴重，根據港大達理指數推算，平均每日就有五個人因空氣污染而提前死亡。由此可見，要減低路邊空氣污染任務艱巨，並非單靠環境局就能夠統籌所有的工作；要根治問題，政府不應只著重減低某些汽車的廢氣排放，更需要在城市設計及交通設計的層面，訂立各項促進城市居民健康的指標及政策。
從這個角度看，運輸及房屋局的角色便無可代替─一方面它直接控制了235萬公屋居民的居住質素和空間規劃，另一方面又決定了市民日常通勤的體驗，這些都直接影響到香港人的健康。
究竟應該訂立哪些減低路邊空氣污染的指標呢？《刺針》2016年的一項研究，或許可以給予一些啟發：研究的主要目的，是要比較墨爾本、波士頓、倫敦、哥本哈根、聖保羅及德里六個城市，假如採取更集約的城市及交通設計，會帶來多大的健康效益。
如何去界定一個城市的集約程度呢？指標包括居住的密度、居所與公共交通的距離、土地使用的多樣性、以及交通政策如何推動市民不使用私家車而轉用步行或單車出行。研究嘗試套用集約城市的模型，例如增加六個城市的土地使用多樣性30%、增加步行及單車出行比例10%，得出的綜合結果，是六個城市都有明顯的空氣質素及健康改善，可吸入懸浮粒子數目減低3-12%，因心血管疾病及呼吸道疾病的而提前死亡人數及損失的「健康年歲」（統稱為失能調整生命年，Disability-adjusted life-years，DALYs），亦減少了420-826年，增進市民健康的效果十分顯著。由此可見，在運輸政策的層面，訂立相應增進健康的指標，對城市發展有諸多好處。
表一：因推動集約城市及交通設計，六大城市市民預計可得益的「健康年歲」
面對房屋和運輸兩座大山，訂立適切的指標，才有可能改變市民住屋難、交通擠、健康差的現況。
參考資料：Stevenson, Mark, et al. "Land use, transport, and population health: estimating the health benefits of compact cities." The Lancet 388.10062 (2016): 2925-2935.