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拓展公共空間

拓展公共空間於2011年成立,為一非牟利的慈善機構。本會希望透過學術研究、宣傳及教育活動,把公共空間的知識帶進社會各階層,從而使香港市民更了解公共空間的意義及重要性。 網誌

規劃

Sim City式的公園管理思維——市民幾有say?

Sim City式的公園管理思維——市民幾有say?
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「你心目中的市區公園是怎樣的?」筆者這樣問一個來自香港大學的受訪學者。他說:「在公園裏面,我們應該可以kiss!」筆者追問:「為甚麼?」他聳一聳肩:「Kiss是人之常情嘛!公園的設計不利於我們kiss。」

筆者聽後,對於學者的想法感到驚奇,但細心想想,雖然沒有明文規定不容許Kiss,但情侶在公園裏都很難找到一個地方可以拍拍拖、互訴綿綿情意。夜晚行經公園,經過一些小朋友遊樂設施,暗黃燈光下,碰到有些年輕男女在親熱(僅限於kiss和擁抱),與路人尷尬地四目交投,真讓人啼笑皆非。但老實說,如果連這麼基本的社交或人際活動也不鼓勵的話,在公園裏還可以做甚麼?

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圖1:日間是兒童遊樂設施,晚間可能搖身一變成為情侶約會的地方。(Photo credit:筆者)

眾所周知,由康文署管理的香港市區公園,有很多活動限制。管理人員根據《遊樂場條例》,不容許溜狗、踩單車、放航拍機等活動。同時,很多公園亦禁止踐踏草地、放風箏、露營(偶爾有些例外),除了容許有限度的播音樂跳舞,好像來到了公園就只有散步跑步坐坐賞花,甚麼都不容許做的。

每每一談到市區公園,偶爾就會有一些傳媒零散式的報道,把公園的議題放在這種「二元對立式」的脈絡去理解,強調康文署的僵化管理與公園使用者受到的不公平對待,又或者會指出某些公園發生的衝突,例如晨運客投訴跳舞人士等等。但對於公園管理與整體規劃的研究,往往付之闕如、或未有受到重視。媒體報道與公眾關注的議題,也較少會談到公園。更甚者,公眾對於公園亦缺乏持續的興趣。

筆者因為工作關係,間中就會到訪市區的大小公園,跟公園使用者與管理人員聊聊公園內的問題。朋友通常聽到筆者的工作,就少不免要跟筆者開玩笑一番:「你又去餵蚊啦?」、「香港仲有咩公園架?有咩玩?」、「公園有這麼好研究嗎?」。筆者還真是哭笑不得,不禁在想,香港人辛辛苦苦地經營工作,無非也就是為了有自己的家,好好生活;反而我們卻鮮有重視跟我們毗鄰、和我們生活質素息息相關的公園。公園休閒的議題甚至還算不上我們關心的議題,這究竟出了甚麼問題?

筆者認為其中一個癥結,就在於公園面臨愈來愈大的挑戰,而挑戰就是管理者未能滿足使市民的需要,讓市民不再使用公園,甚至對公園的議題失去了應有的關注。那麼,使用者的需要是甚麼呢?政府又是怎樣理解這種需要呢?

誠然,市區公園是香港休憩用地的重要組成部分。一些比較知名的,包括九龍公園、香港公園、香港動植物公園,以及舉辦大型活動的維園。公園除了作為「城市之肺」,為市民提供綠化的空間外,根據規劃署的指引,也需要提供各種動態(active)與靜態(passive)的康樂設施,服務市民。因此,在筆者工作裏訪問過的康文署公園管理人員當中,不少都很自豪地提到公園裏鳥語花香、設施周全、綠化度高,認為公園園境與硬件設計都井井有條。但當被問到,如何理解市民的需要,他們都覺得有點吃力,反而不約而同地提出三個值得留意的重點。

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圖2:香港公園的噴水池。 (Photo credit:筆者)

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圖3:維園的籃球場——動態康樂設施。 (Photo credit: 筆者)

第一,市民的投訴日益俱增,也就着公園限制某類活動的理據提出不少質詢,但康文署職員認為根據《遊樂場條例》的條文執行管理工作,大致方向沒有錯。就算有問題,也只是《遊樂場條例》某些條文寫得未夠清晰或不便於執行。第二,雖然市民是公園使用者,而職員也認同應秉持「公園服務市民」的理念,但後者普遍不贊同進行定期的使用者調查,了解市民的想法。他們的理據是市民較難理解公園管理工作的難處與專業性,做法亦會因而加重了職員的額外行政工作。既然如此,倒不如由職員把脈,自行評估市民需要,同時盡量平衡公園裏各年齡層組別使用者的要求,避免衝突。第三,職員認為很難滿足所有市民的願望與他們多元化的需要,所以有時處理使用者衝突會感到吃力,希望市民諒解。

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圖4:在某些公園門口標貼出來的指示牌,提示遊人不能進行多項活動,包括踩單車。市區公園能夠滿足市民所需嗎?(Photo credit:筆者)

在對話中,筆者隱然感受到職員的苦衷與看法,貿然將他們放到與市民的對立面上,僅僅徒添怨氣,其實仍無法解決公園規劃能否滿足市民需要的核心問題。當然,無可否認的是,康文署職員還是無法確實回答甚麼是市民的需要。他們就像摸着石頭過河,在制度的限制裏,援引署方內部的指引與過時的法例,去評估市民的需要與管理公園。

舉一個例子,法例指出市民不可在公園踩單車,那麼職員就會勸勉及阻止,市民投訴就說法例寫明不允許,而不會考慮放寬規定;但園境設計方面沒有限制,他們因此就可能會借鑒本地或海外公園的經驗,在不同季節種植不同的花,放置樹木名牌,吸引區內外的市民到訪,讓學校師生來旅行。然而,他們的這種管理思維,仍仍遠未能去到市民高度滿意的程度。如果往上一層推,執行政策的康文署職員只是按本子辦事,那麼政策制訂的局級人員,又有否在規劃中慎重思考過市民的需要呢?

在刻畫香港未來藍圖的《香港2030+》報告中,政府強調要善用康樂的用地,甚至要把某些公園發展成旗艦公園,儼然成為一個品牌。但問題仍然存在:這份計劃似乎仍是一味聚焦公園的用地或資源,而沒有具體言及公園使用者的參與與投入,更惶論重視市民的康樂需要。談及公園的篇幅之少,亦可見政策制訂者對公園及市民休憩需要的漠視。管理公園的思維水平,甚至還停留在幾十年前那種「公園僅僅是市內的緩衝區、其中一項土地規劃」想法,而非承認市民在公園規劃參與的重要性,甚至還輕視了公園在市民康樂生活中可扮演的積極角色。

當然,以上想法為筆者所推斷,政府人員有甚麼鴻圖大計,筆者未必清楚。但至少從官方文件的用字、內容篇幅、寫法,筆者看不到政府有一套務實而又緊貼時代、急市民所急的公園政策。這種自上而下,非由市民「需要主導」的公園管理模式,近似是一種Sim City的遊戲設計思維,讓玩家(即管理者)從高高在上的市長視角,參考一些硬性指標,憑着臆測,去推斷公園的管理水平,從而訂定管理的方向與策略,實行玩家的長官意志,卻無法把民間的意見放到公園管理的議程上。

玩過Sim City的讀者都知道,在遊戲中,玩家只要按下推土機按鈕,滑鼠輕輕一拉一放,就可以把公園和城市的其他建築物通通鏟走,痕跡一點也不留,彷彿該塊土地從來沒有出現過任何人或者人的活動。雖然沒有聽過政府打算大規模地拆卸公園,但政府也未見得有非常認真地、宏觀地去審視公園管理的事宜,採納民間多元的意見去令公園成為一個更富活力的市民公民空間,而是像空中樓閣堆砌出一個個官方文件,不着邊際的,就像Sim City的市長一樣隨意、一樣順從長官喜好去規劃與管理包括都市公園在內的康樂用地。

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圖5:《香港2030+》提及的「概念性藍綠自然資源空間規劃框架」。(圖片來源:規劃署. 2016. 藍綠空間概念性框架. 第42頁)

筆者曾經向一名大學教授請教,問他怎樣評價香港的公園。他就拋下一個問題,我姑且稱之為「氹氹轉難題」,讓我思考到2047年,恐怕也得不到答案。難題是這樣的:20年前,當時香港的小朋友喜歡到公園玩氹氹轉,玩個不亦樂乎;20年後的今天,「時日太快,無知的小孩一晚長大」,成年的小孩還會喜歡玩氹氹轉嗎?答案不揭自曉吧,難道成年人會跟小朋友去爭氹氹轉玩嗎?但同時間,這些長大了的成年人沒有很多其他類型設施去玩了。倘若20年後,我們還是擺氹氹轉在公園,究竟又有誰人在用呢?根據人口推算,出生率低迷的香港,正逐步步入老齡社會。還會有多少個小朋友來使用這些兒童遊樂場呢?如果當小朋友也玩厭了氹氹轉後,還有誰會來公園呢?年輕人會去嗎?恐怕就只剩下長者了吧!氹氹轉就像一個魔咒,它成了公園的一個標誌,多年來不變,但又成了公園跟時代脫節的最好例證。

當然,有些讀者可能會問:其實近年也好像少了見到氹氹轉、滑梯、韆鞦,會不會有新設施呢?但讀者細想,如果不是帶着小朋友,有多久沒有到訪過公園(不計路過)?如果去到,又有甚麼設施令你流連忘返呢?算上來,其實公園在香港年輕一代心中,可能地位所餘無幾。這樣的公園,沒有適合年輕一代使用的設施,沒有吸引年輕人的主題或魅力,更沒有能夠與時並進的管理思維,出現的這種「斷層」,足以削弱公園在未來城市生活中所扮演的角色。

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圖6: 一對情侶在大埔海濱公園裏相擁看日落。(Photo credit:筆者)

上文提到的設施陳舊與乏味問題、市民尤其年輕一輩失去到訪公園的興趣、公園的規劃暨管理思維跟不上時代步伐與居民的渴求,或多或少能夠解釋香港的市區公園面臨的挑戰。市民是否有意欲到訪公園,或者是否滿意公園的整體設計,或多或少成為一個理解公園規劃和管理水平高低的參考指標。《香港2030+》 不應該只是紙上談兵,空談增加綠化用地、連接綠色資源,而無視公園使用者對於公園的看法。把公園打造成為更多人的公共空間,提升該社區的吸引力,是一個必須正視的課題。

原文刊於拓展公共空間網頁

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