國際

天鴿一役揭示澳門行政改革的問題

廣告
天鴿一役揭示澳門行政改革的問題

廣告

天鴿的吹襲令澳門充斥垃圾、市面癱瘓。

文:余永逸(澳門大學政府與行政學副教授)

天鴿一役,大家都不斷就特區政府的表現提出疑問,不少人更認為澳門特區政府的表現是否造成這次嚴重災害的主因。當然任何的現象和問題都是多因素所致,政府的問題並不一定是造成災難的成因,但是這個人為因素確實是可以作為對抗其他因素造成更大災害的維護因子。觀察多日來澳門政府應對個天災的表現,有兩個老問題使特區政府應對天鴿的吹襲舉步維艱。

第一,是政府部門前瞻性不足。當公眾不斷質問氣象局前局長為何不早一點提醒居民做好防風措施,而馮瑞權前局長的回應只是說氣象局的預報是跟足「科學化」的程序,未達指標就不能預報。但值得留意的是,對於氣象局過去的颱風和暴雨警報,不少澳門居民都早已提出質疑,預警太遲,或在強風下還沒有掛上更高的風球;又或是當不少居民和學生在早上出了門返工和返學之後,氣象局才掛八號風球或作出暴雨警告。而局方一向的解釋都是「跟足(科學化的)程序」去做。萬幸中,這次天鴿來襲發生在暑假,學生還未上課(但其實一些高校已開學),否則市況可能更混亂,或造成更大的傷亡。

當然公務員必須要跟程序工作,但問題是這個程序是否合理,是否能跟上社會發展的需要呢?多年來公眾不斷質疑這個量度颱風風力的方法和預測時,當局有否認真地研究現時採用的測風測雨方法是否合時宜?又有沒有研究採用更新和更高的科技去做預測,從而提升預報預警能力。令人沮喪的是,在天鴿侵襲四天後,氣象局突然能採用歐美最先進的數據和技術,提升對帕卡來襲的預測能力。實是不為也,非不能也。

這個缺乏前瞻性改進的現象,與現時停滯不前的公共行政改革有關。回歸後,特區政府都強調公共行政改革,並成立了公共行政觀察站,及其後的公共行政改革諮詢委員會。當中一個重要的改革碁石就是服務承諾與公共服務評審。對於一些居民而言,這些計劃可能只是用來粉飾政府部門,沒有多大的作用。但其實這些計劃背後的理念除了是衡量和評審部門表現外,更重要的是推動部門如何持續自我提升服務水平,以配合社會發展的需要。然而要做到衡量和評審部門表現的工作已很困難,不是每一部門都願意合作,亦為公務員帶來重大的壓力,更遑論要部門自行提升服務質素。氣象局的問題不單是其本身獨有的,其他政府部門可能也存在缺乏自我提升的能耐。如水浸的問題,工務局和相關的部門又有沒有研究如何防水和治水,長遠解決澳門的水患呢?可以說,行政改革是一個漫長而艱辛的過程,但政府不能就此停下腳步,而公眾亦不能只因沒有立竿見影的效果,就對政府的行改革置之不理。

時任氣象局局長馮瑞權謹以私人理人請辭退休,而非為失職。

第二,政府組織和領導是導致救災延誤的另一個原因。必須要指出的是,在天鴿來襲時,不少前線的政府工作人員(包括警察及消防救護人員)都第一時間出動向受災居民提出援助。然而個別部門人員的工作,自行作出行動,但未能得到更好的協調,發揮部門合作的協同效應。值得留意的是,澳門政府是有突發事故和防災應變機制(如第78/2009號行政長官批示《澳門特別行政區——突發公共事件之預警及警報系統》、第297/2012號行政長官批示成立「突發事件應對委員會」)。然而這個機制好像在天鴿吹襲後的二十四小時後還未正式啟動,直到受襲翌日黃昏,特首才帶領一群官員開記者會,交代救災詳情。這個應災機制是如何啟動,由誰來啟動呢?

過去一些突發的事件,特區政府的反應都較為緩慢,沒有官員第一時間向公眾交代。通常要等到翌日由特首出來解畫,難怪香港行政會議成員葉劉淑儀亦借此諷刺澳門政府,在天鴿吹襲香港期間,特首林鄭月娥不在港,但香港政府的應災機制還是會自動啟動的。這個現象跟澳門政府的組織管治文化有很大的關係。其實自何厚鏵年代,行政長官都處於一個超然的地位,他雖然是政府的首長,但在管理上,大都把權力下放給各司長,而各司亦把權力下放給屬下各局,造成分局分治的局面。各部門已習慣相對自主的運作,不太願意跟其他部門合作或受制於其他部份,如一些部門拒絕和抗拒審計署和廉政公署的審計和行政申訴報告的建議,進而使部門缺乏監管,沒有來自上級要求不斷提升服務的壓力,而司長亦可能不知道屬下部門的工作。在正常運作下,這個安排還能暢順地運作,但當面對突發事件或涉及跨部門合作的工作時,這個操作方式就突然變得遲緩起來。值得留意的是,澳門社會已變得越來越複雜多變,需要多個部門共同解決問題,而這種管治的方式和文化,就變得不合時宜。

政府所謂「跨部門」未能得到更好的協調,發揮部門合作的協同效應。

天鴿的來襲雖是天災,但又一次揭示澳門政府的問題,這不單是個別官員的問題,更大的問題是來自特區政府的行政體系和管理文化。可悲的是,這個脫了骹的特區政府組織,並非今天才出現,十年前筆者在Macau Closer的一篇文章已指出這個脫骹問題。原希望看到澳門政府持續的行政改革,使政府的各個關節重新接駁,變成一個高效率的行政體系。風災過後,澳門特區政府需要認真審視現行公共行政改革的工作,需要重新重視行政體系的改革,使之能跟上社會發展的步伐。

天鴿不指造成人命傷亡,也令市民大量財物遭損毀。

雖然風災帶走了十條人命,超過二百人受傷,可幸的是,風暴過後看到澳門民間的自發動員參與救災工作,顯示澳門公民社會變得進一步的成熟,變為一種守衛澳門的強大力量,希望這股力量能持續發展,打造一個更美好的家園,這或許是對死傷者及其家人的一種慰藉。

最後,筆者向各立法會選舉候選人作出建議,希望各候選人把澳門十年治水藍圖放在政綱中,推動全澳參與落實治水計劃。

天佑澳門。

廣告