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功利主義賣公屋

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功利主義賣公屋

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「80萬公屋足夠」論成了特首上任以來第一次被圍剿的藥引,「保皇」、泛民齊出手。雖然80萬這個數未經討論,但賣公屋是政府共識。林太是資深政務官,熟悉政策,不會隨便提出無聊的建議然後快馬加鞭去做(政治任務例外)。討論政策應由政策目標和政府角色講起,有目標才可評價政策好壞。

新房策非幫助最有需要的人

過去討論房策時陸續有人指出政府應幫助最有需要的人。右派角度是「政府無好事」,不做就最好。但我們不能沒有政府提供公共物品,其中一樣是社會保險。人始終會遇上不幸和意外,或有人生來就有缺陷,難以在市場生存。由於難保自己未來會否成為不幸的一個,所以有能者繳稅「供會」一起織出安全網,讓不幸的人下跌時有個底,不至「永不超生」。這是為什麼「政府應幫助最有需要的人」。另一說法是用來「收買」窮人,免得他們因生存困難而生事,如搶劫暴亂。左派也有他們的理論來論述為甚麼要用公帑幫窮人或藉再分配達至較平等。

問題在於安全網究竟幫助最底的10%人就足夠,還是30%才足夠,還是要更平等。這是價值判斷,沒有必然答案。平等的代價是降低效率,至於以幾多效率換取幾多平等,與本來的平等程度、政府效率和社會特質有關,很難一概而論,這比較接近實證問題。

公屋現在的入息限額原來已經是最底數上來的40%,居屋超過77%,首置盤超過83%。究竟整體政策要幫助最有需要的40%人、80%人,還是90%人?根據「政府應幫助最有需要的人」為原則,不應在底層的人未得到幫助前,幫助上層的人。

然則一直以來的居屋政策是否「不義」?理論上如果仍有人在排公屋,是應以居屋之儲備變做公屋,或如林太所言「一間換一間」。實行上,公屋數量足夠時,居屋同時推行不會太過危害輪候公屋中的人,可以並排推行。現在公屋輪候時間近5年,還去建居屋,就違反這個原則。那就明白為什麼很多左派提出香港暫時應只建公屋。

由於供應太少,香港不似新加坡人人有份,只有部分符合資格的人享有,違反了「先幫助最有需要的人」的原則。香港的政策不是滿足了最窮的40%才去滿足41%至80%的人;而是部分最底層40%的人先得到福利,然後部分排在41%至80%的人又得到福利,部分81%至90%的人也得到福利。結果有些屬81%至90%的幸運兒得到資助,有些屬40%的人未得幫助。月入8萬元以上的公屋富戶更加是頭10%有錢的,可以綠表買綠置居,或繼續住在其實是給最窮40%人的公屋。結果各個階層有得分,但又不是人人有得分,公屋家庭更加是「insider」,可超越階層得到資助。沒有劃一的原則和派發方法,就是香港政府的房屋哲學。香港政府變了馬會,推出彩池,每季來個大抽獎,受到奉行「幫助最有需要的人」理念者批評是意料中事。

功利主義支持賣公屋

然則私有化公屋的想法並不基於以上原則,而是功利主義(utilitarianism)。功利主義着重增加整個社會的整體效益,但誰得到效益、如何得到效益不是最重要的事。只要可以增加效益,就算得益者是李嘉誠,也是應該做的。

賣斷公屋這回事,我在幫團結香港基金寫報告時也寫過,重點是提高效率。第一,公屋的問題在於不能搬屋,居民只能以生活模式遷就不斷改變的上學、工作、家庭需要,不能以搬屋去解決,減少通勤時間;有智庫提出交換不同區公屋戶籍的提議也不見得能提高多少效率。第二,公屋「鎖起」土地價值巨大,無人得益,私有化可釋放價值。現在未補價公屋「樓王」呎價可達7000多元,已補價的錄得超過1.5萬元一呎的成交,目前一倍的差距就是沒有完整業權不能自由出售致消失的價值。如果全部公屋賣走,以全港接近80萬間公屋來說,是天價效益。

要求補價,房委會可收回價值,但現實這樣做的人不多。建議以當年購買原價出售公屋,就是將錢送給公屋業主,使公屋居民得益,高登仔也有講買公屋著數過不買的講法[1]他們可以選擇買或繼續租住公屋,所以沒有「逼人上樓」的問題,連公屋聯會前主席王坤也支持。

功利主義裏,益公屋居民乃至富戶及地產商都是無問題的。誰人得益不是重點,要看的是如何影響其他人及影響整體社會效益。坊間爭論出租公屋變了綠置居後如何影響輪候人士,有幾個原因會導致輪候時間加長:一、更多人因有這個可租可買選擇權去排公屋,影響只能在政策推行後才知;二、公屋居民搬走需時6個星期;三、因為整體出租公屋數目比原定計劃下降,住戶買斷公屋獲得業權不會再搬走,能夠流轉用來給租戶的總房屋數減少。

因此「綠置居完全無害」之說雖錯,但若所得的效益大,對窮人影響小,在功利主義的原則下也許是應該做的。假設賣一間公屋使社會整體效益上升100萬元,80萬間是8000億元,賣20萬間也有2000億元。每年不因買公屋或居屋而搬走的住戶不足1%,簡單推算80萬「封頂」後每年影響輪候公屋戶應在1000戶以內[2],不是有利無害但利大於害。而且綠表人士整體平均收入無「首置樓」上限那麼高,聽起來又好像幫助有需要人士。

釐清政府角色再講政策

因此以公平原則、幫助最需要的人為原則,綠置居是衰的,衰在沒有識別公屋貧戶和富戶,幫助了公屋富戶卻沒有幫助非公屋體系內的貧戶。以功利主義為原則,賣公屋從政府角度看是很「筍」的,公屋居民可選擇透過置業獲得釋放的土地價值,政府不用養那麼多公屋。房委會賺到錢填數,政府又不用應付房委會的撥款要求。

很多評論政策的人沒有講清楚評價政策的原則,導致「口同鼻拗」。政府賣公屋無講清背後理念,令大眾難以理解其用意。以鼓勵置業為政策目標,背後施政理念不詳,政府角色不詳。私有化比較接近功利主義,但以公營方式幫助置業又不全是私有化;幫窮人及中產置業本質也有分別。政府宜先釐清理念及角色,得出全盤策略才大刀闊斧推銷政策。

[1] 參考
[2] 2010至2015年不因買公屋或居屋而搬走的公屋居民只佔整體住戶少於1%,以此推算,未來十年少了16萬出租公屋,每年受影響戶數不足1000。這個數字有可能是低估,因為2015年未收緊富戶限制,之後搬走的公屋住戶比例可能超過1%,受影響戶數就不只1000。此數未計因原因一及二受影響的人。

本文已於2017年11月7日 明報發佈,本文為長版

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