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解讀青山公路(青山灣段)擴闊工程司法覆核

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解讀青山公路(青山灣段)擴闊工程司法覆核

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文:環保觸覺義務總幹事譚凱邦

今天一宗有關青山公路擴闊工程司法覆核(HCAL 177/2015)於高等法院正審。我一直支援此司法覆核申請,特此撰文向大眾概括解釋背景及爭論點,供各位參考。

背景

於2010年中,路政署主導提出將屯門青山公路青山灣段(掃管笏至三聖),由目前雙線行車擴闊至雙線雙程(即四線)行車(下稱「工程」),以應付日後該帶發展所增加車流。路政署陸續進行工程前的預備,包括道路設計、諮詢及一份「初步環境檢討」,及後於2014年1月將工程參照《道路(工程、使用及補償)條例》(第370章)要求刊憲。行政長官會同行政會議於2015年6月正式批准工程。

工程由提議之初,至諮詢期間,均受沿途居民強烈反對,特別針對工程未有進行《環境影響評估條例》下的環境影響評估(下稱「環評」)、不符合「2014空氣質素指標」及諮詢程序不公等。工程的確多次於屯門區議會討論,官員也幾次到地區交流,只是到最終居民提出的核心問題並未得到合理解釋和解決,而行政會議仍然堅持通過,於2015年9月遭入稟法庭申請司法覆核挑戰。申請經初步聆訊後獲法庭批出許可,今天於高等法院正審。

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爭論點一:工程為何不需符合2014年實施的空氣質素指標?

在時間上,路政署聘請顧問為工程進行的「初步環境檢討」於2013年12月24日完成,而行政會議於2015年6月才作出批准決定。同步的是,當時沿用了數十年的「1987空氣質素指標」,於2014年1月1日終於更新(下稱「2014空氣質素指標」)

參考工程「初步環境檢討」的數據,發現日後因汽車流量增加,居民所需承受的二氧化氮(NO2)及可吸入懸浮粒子(RSP)的污染水平,雖然符合製作「初步環境檢討」時套用的「1987空氣質素指標」,卻超出「2014空氣質素指標」。二氧化氮及可吸入懸浮粒子均為國際間認同危害健康的空氣污染物,污染超出標準反映居民未得應有保障。

政府一方認為,「初步環境檢討」是在2013年完成,不需套用2014年1月才實施的新標準;政府官員的回應中,也援引《空氣污染管制條例》(第311章)對已獲批的法定環評報告的三年寬免期作支持。但實際上接受「初步環境檢討」的機關是行政會議,其於2015年作決定時,應已充分了解「2014空氣質素指標」是經立法會通過《空氣污染管制條例》的一部分;加上「初步環境檢討」並非法定環評,既不享有寬免期,應在新標準落實後合符新指標要求。

只可惜,政府一方堅持行政會議已考慮工程空氣污染問題,而即使標準最新,因沒有法例或政策明文規定,故沒有必要確保在空氣質素指標更新後所參考的報告是按照最新標準而做。這種回應當然叫人難以接受,因為這樣的話,行政會議的決定是漠視受影響居民的健康,也是取巧地逃避《空氣污染管制條例》對政府工程、政策就空氣污染的要求。

爭論點二:諮詢未有公開相關報告,是否程序不公?

《道路(工程、使用及補償)條例》要求工程刊憲後需有60日的「反對期」,供市民提出反對,該法例第10條提到:

  • 任何人可在第8(2)條所述的通知書首次公布後不遲於60天,向局長送交書面通知,反對有關工程或使用,或對兩者均表反對,凡屬情況有關的,亦可反對局長根據42(2)條行使權力。(由1997年第362號法律公告修訂;由2002年第106號法律公告修訂)
  • 反對通知書須描述反對者的權益,及他指稱他將受工程或使用影響的情況。

法例是容許受影響人士反對工程,也同時要求提出反對者須描述受到影響的權益。可是,在工程反對期內,路政署一直未有公開「初步環境檢討」報告;即使是刊憲前多次諮詢中,政府代表也只是「引述」報告「結論」,從未有提供機會予公眾人士取得報告。市民第一次有機會看到「初步環境檢討」報告,已是反對期後半年多的事。

不難想像一份環境檢討,反映日後空氣污染、噪音等引致的健康風險,包括不少測量、計算和評估。試問相關報告不作公開的話,一般市民如何憑一己之力,憑空想像工程對他們的影響,繼至作出有效的反對?部門隱瞞報告的做法,使反對期自然失去意義,違反市民應有合理期望。

最基本一點:為何工程不需進行法定環評?

今次工程長達1.9公里,將路面擴闊一倍,並興建大幅隔音屏障,工程不可謂不大,政府卻偏偏不進行法定環評。箇中原因也許是,當一項工程一旦不需進行法定環評,工程的環境影響不必麻煩地諮詢公眾及環境諮詢委員會,而且工程帶來的環境影響(例如今次工程最嚴重的空氣和噪音)也不必受法例所限。

那到底在《環境影響評估條例》中,到底甚麼工程需要進行法定環評呢?參考《環境影響評估條例》,當一項道路工程按條例附件二「屬快速公路、幹道、主要幹路或地區幹路的道路,包括新路及對現有道路作重大擴建或改善的部分」,該工程就會是「指定工程項目」,須進行環評。

今次引起爭議的是有兩方面:第一,工程的一段青山公路,大部分在過去一直被定義為「鄉郊道路」(即不必進行法定環評);但其中接近屯門的一部分,卻被定義為「地區幹路」(即應進行環評)。這種夾雜不同道路定義的工程,在以環境和居民健康為先的前題下,道理上應是進行環評,然而政府的看法卻是,因為大部分都不必進行環評,因此就不做。第二,在工程之後,儘管會成為雙線雙程的道路,服務該帶未來不斷增加的中高密度住宅群,卻仍然被定義為「鄉郊道路」,跟道路定義指引有所出入,而當局不提升道路為「地區幹路」的原因,自被質疑是避開《環境影響評估條例》進行環評的要求。

值得留意的是,申請人的挑戰也反映了目前法例對決定一項工程是否需要進行環評的混亂情況。提倡進行工程的路政署,其立場是向環境保護署(《環境影響評估條例》的執行部門)查詢工程是否需進行法定環評,環保署因此轉向運輸署查詢工程一段道路的定義;而當環保署得到運輸署的回覆後,回頭向路政署表示「跟據運輸署的回覆,其『意見』是不需進行環評」。在此強調「意見」,是因為環保署在其執法的《環境影響評估條例》內,竟沒有「定義工程是否須進行法定環評」的明確角色、程序和權力,只靠各部門互相「查詢」,自我內部「確認」。在這次案件中,最終的情況,就是路政署就參考了環保署的「意見」,僅進行了一份「初步環境評估」(非法定環評)就提交行政會議作最終決定,而在《環境影響評估條例》中更沒有角色的行政會議,竟可「順理成章」地決定工程不進行環評。

當然,我不是律師或法律專家,對法例了解或未夠全面,以上如有「唔到肉」之處,還望諒解。我盡力列出案件基本論點,供大家參考,也是期望大家可了解多一點申請人是為什麼提出司法覆核挑戰政府。

然而,無論最終結果如何,這項司法挑戰的源起是屯門本身沒有能力承載太多人口,因預計屯門東人口大幅增加,車流人流太多無法不擴路,沿途居民的健康及權益被無理犧牲下,心有不甘而發出的最後聲音。不知道當局何時能夠醒悟,提出司法覆核的市民不是問題本身,整體城市及人口規劃出錯,「香港超承載」,這才是一切的根源?

2017年11月30日

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