立即捐款

陳紹銘

社工。於大學及大專作教。 關注基層弱勢社群、貧窮房屋議題。 社工復興運動、影子長策會、影子扶貧會、香港政策透視成員 網誌

政經

整筆撥款的錯(5)︰「盈餘」好?「虧損」差?管理問題更是制度出錯

整筆撥款的錯(5)︰「盈餘」好?「虧損」差?管理問題更是制度出錯
廣告

廣告

審計署早前發表關於整筆撥款(LSG)的審計報告(下稱《報告》),就機構財務、資源管理、社署監管等方面作全面審視,提出現行制度多種問題,其後不少媒體報導焦點落在機構的虧蝕情況,也有涉及盈餘及儲備,到底問題又出在哪裡?政府一如以往將矛頭指向管理問題,而迴避LSG制度的結構問題,審計署報告正好反映資助制度的結構問題。

NGO的「財政問題」

先簡單整理《報告》內幾點關於受資助機構的財務情況︰

  • 170間受津助機構中,有165間加入LSG制度,資助額為125億;
  • 各機構總盈餘為47億,包括17億LSG儲備、18億寄存結餘(2004至07年暫緩退款結餘),及12億公積金儲備(至2016年3月);
  • 有31間機構錄得LSG營運虧累,當中14間3年連續虧捐,其中8間已耗盡整筆撥款儲備;

假如審計報告所指的每年「盈餘」是指收入多於支出,「虧蝕」是指支出大於收入,那麼除非財政上收入完整等於支出,否則165間機構中,要麼有盈餘、要麼就虧蝕。

在商業運作管理中,一般不期望出現虧損,而有盈餘則是表現理想,不過,在社福資助制度下,虧蝕,是否就代表管理不善?盈餘,又是否代表管理高明?未必,要先了解機構的運作,最少知道虧蝕及盈餘的原因,以及如何運用撥款。

24252183_10155624961956187_910159080_n

「虧損」差?「盈餘」好?

整筆撥款的虧損,最少可反映幾種可能︰1)機構用於服務、人手或工資的金額增加,令開支上升;2)每年的資助金額不足以應付服務需要;3)機構過往有盈餘並達到上限,要在增加開支以免退款給政府;4)機構「亂洗錢」或財政管理問題等等,也有其他可能,情況亦可重疊,但這最少反映年度「虧損」在資助機制中不必然是壞事或管理問題。

一方面,增加服務開支,服務使用者可以受惠,增加人手亦可以減少前線同工壓力,或是因提升工資以達至同工同酬,這些「超支」都是合理,而《報告》調查亦指出,虧損最多的機構,開支有七至八成都是用於員工薪酬;事實上,過去的機構人手不足及同工不同酬情況已多年為人咎病,社會服務需要亦越趨增加,機構若因此增加開支並無不妥。

至於所謂「亂洗錢」,其實怎樣才算「亂洗」?例如增購買十部電腦丟進堆填區,可說是亂洗,但若轉贈有需要家庭,就不算是;而現是機構的開支主要用作聘請員工,若是合理的增聘人手、調整薪酬,又怎算「亂洗」?反之,「超支」更可能反映政府的撥款資助不足以應付現時社會需要,政府已多年未就社會需要進行重估及規劃,現時的撥款仍以十多年前的基準作為參考點,追不上多變及複雜的社會生態;《報告》亦指出,不少機構有相當部份以LSG以外的來源作財政來源,例如自付盈虧服務、慈善機構資助、或其他津助計劃,佔不少NGO財政來源逾半,而這些LSG以外的服務難道不是用來處理社會需要嗎?為何政府沒有提供更多資助?

24281678_10155624961966187_289537902_o

至於「盈餘」,其邏輯也大致相同,當每年的收入大支出,我們更需要問,盈餘從何而來?難道是政府的資助金額已超過社會所需?若然如此,機構也不用到處申請撥款,社會也不見得如此問題叢生。那是否因為縮減開支?假如開支主要都用是於員工及服務者,那「縮支」則可能意味著服務不足(服務輪候時間長、會面時間少)、員工不足(例如有同事離職後短期不作聘請)或工資不足(比例公務員薪級)等等;《報告》亦指出,近年社工流失率一直上升至15.8%,而深入調查個別機構中,發現當中48.6%員工離職理由與工作相關(包括工作條件及薪金)。因此「盈餘」其實不必然反映善治,視乎財政如何分配在服務及員工之上。

24257440_10155624961961187_477136752_n

儲備過多 是管理更是制度問題

至於另一個問題是財政儲備,今年總儲備已增至47 億元,有指,為何NGO一方面有大量盈餘,一方面卻不增聘人手或改善服務?這是個較複雜的問題,可以是「管理」問題,但其實更是制度問題。

有些財政安排的確涉及管理問題,例如工會近來不斷以行動指出有機構管理層「肥上瘦下」,有大量儲備下仍減少員工、中止服務、不出back pay等,這些問題,管理層是責無旁貸的。

然而,一個制度,若只有一兩間機構出現問題,可以說是個別管理問題;但現時是不少機構出現如此情況,則必須質問制度出了甚麼問題。政府經常強調LSG為機構提供「彈性」,例如方便開展新服務、減省行政工作等,然而,這種「彈性」,在欠缺服務規劃、薪酬及人手編制的情況下,卻是給予機構空間壓低員工薪酬,減少人手招聘,直接影響服務質素,這些問題不是今天才出現,而是十多年來不斷發生,即使過去的LSG檢討、最佳執行指引,仍無以阻止相同情況不斷發生,這顯然是個結構問題。

結構問題可以制度及規則處理,例如現時有規定機構儲備不應超越年度收入的25%上限,否則要向社署退款,是其中一項措施,只是政府監察及執行出問題;也有建議為機構高層設上限,加強財政透明度等,可行,不過高層薪酬佔儲備部份不大,更大的「儲備誘因」可能在於機構擔心未能延續現有服務,尤其在現時服務競投制度及非政府資助不穩定的情況下,儲備或有助資源調動,改革更應指向資助撥款的基準及服務規劃。

這不是指管理層沒有責任,而是要指出LSG的制度問題更大,LSG制度猶如設下「管理陷阱」,令機構跌入多種財政問題,政府不斷將矛頭指向管理層,卻無視LSG的財政設計問題。這並非所有資助制度的「必然之惡」,例如︰為何同為政府資助的醫生、護士、老師沒有出現如此情況?為何社署沒有同工不同酬?難道是因為有個精明的管理層核數師?

LSG制度問題中,管理財務只是其中一部份,更有三方一會諮詢後提出「十大痛點」、審計報告列出多項問題。新一輪LSG檢討在即,民間多年爭取重訂社福規劃、更新撥款基準、檢視服務及人手編制、加強服務使用者及同工的參與及監察權力等等,同工務必繼續關心、發聲、行動。

其他參考︰
整筆撥款的錯(1)︰欠缺規劃的社福業界
整筆撥款的錯(2)︰社福機構的財政問題
整筆撥款的錯(3)︰撥款制度的前世今生
整筆撥款的錯(4)︰資助制度,何去何從?

廣告