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民主長征系列(四):議事規則與全盤西化

民主長征系列(四):議事規則與全盤西化
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立法會議事規則一役,很多人還未來得及消化之前,一地兩檢又接踵而至。港人一直挨打。蔡子強事後回顧了議事規則一役,認為錯在「激進泛民」濫用拉布,導致差不多一半民意倒向政府。[1]不過,我倒懷疑,事情是否有個更深刻原因呢?正如不少普羅市民搞不清基本法一樣,又有多少人搞得清立法會議事規則?普通市民一世人開過幾多次會?有幾了解議事規則?

啊不,很多人都開過會,就是老闆叫僱員來開會,佈置工作和訓話。我天天從樓上都看到樓下球場,每日黃昏都有管工召集清潔工開會訓話。普羅大眾開過很多會,但統統用不上議事規則。有之,就是阿頭話事的規則。普羅大眾用這個經驗來看泛民拉布,看出「泛民搞事」的恐怕不少。

民主開會三要件

議事規則是歐洲議會文化的伴生物。大家看星球大戰,雖然又有王子公主,又有血統承傳的 Jedi 武士,朋友不滿地說劇本挺貴族氣的,但注意,星戰場面,同時總有一個議會做決策,所以也總有議會開會的場面。歷史上,議會不一定很民主,但民主制度總是同議會相關。議會要民主地開會,便少不了議事規則。

但歐洲議會不應只解讀為狹義的國家級權力機構。從希臘城邦的公民大會,到歐洲中世紀以來的各種城市/地區性議會,各種自治民間組織的會議,都應該包括在內。

民主必然意味舉行會議。民主的會議有三要件:憲章、成員會議,以及議事規則。第一件憲章規範了共同體的權力如何落實於各種機構會議。在國家而言,便是憲法;小到民間團體而言,便是會章。第二件,即成員大會或議會,須依憲章而運作,促進共同福利。平等的會議一定有自由辯論,但人人意見總難一致,怎麼辦?那就需要第三件:會議規則,確保個人意志和集體意志都能夠伸張並相互平衡。

中國人講到民主和開會,主要關心的是投票和輸贏。殊不知,投票之前的商討,同樣重要。民主絕非「多數決」那麼簡單,它必須是通過自由和理性辯論來形成知情的多數意見,才是民主的多數,而非濫權的多數。

美國學者費希金(James Fiskin)認為目前代議民主下的選民,其一票往往在缺乏與他人交集及必要的資訊下作出,所以欠缺民主實質。於是他提倡「商議式民主(deliberative democracy) 」的實驗。至今他已經在七十個國家進行同類實驗,包括中國。首先他確定主題(例如死刑),然後隨機抽出 200 個公民,進行第一次民調之後,供給參與者正反不同意見的資料以便商討。商討完結後再進行第二次民調。費希金發覺,人們在第二次民調的意見,比第一次的「更合理、更明智、更慎重」。[2]由此形成的多數意見,才是上文所謂「知情的多數」(大家或許還記得戴耀庭在 2013 年開始搞的商討日,此主意即來自費希金。戴把有關經驗介紹到香港並實行之,是一件功德。)

民主商討是靈魂,但靈魂也需要依托議事規則的肉身,才能生存。所以,議事規則絕非技術性東西,而是民主的必要元素。既無民主靈魂,又無民主肉身,即使民主二字如何喊得震天價響,亦終非真。

我們的開會文化

孫中山當年辛辛苦苦建立共和,卻很快爛掉了,以致當時有詩云:「多少頭顱多少血,可憐買得假共和」。 1916 年他痛定思痛,認為中國人太缺乏民主素養,其中包括了不懂開會,不懂商討。所以他寫了中國第一本《議事規則》,名曰《民權初步》,介紹歐洲人的經驗。他這樣解釋專制主義如何消滅了中國人的民主能力:

「… 民權何由而發達?… 欲固結人心,糾合羣力,又非從集會不為功。… 然中國人受集會之厲禁,數百年於茲,合羣之天性殆失,是以集會之原則,集會之條理,集會之習慣,集會之經驗,皆闕然無有。以一盤散沙之民眾,忽而登彼於民國主人之位,宜乎其手足無措,不知所從;所謂集會,則烏合而已。」[3]

老孫未酬之志,由共產黨繼承,不過後來怎樣,大家都知道了。有人說,我們是香港人,不是中國人,所以中國經驗與我們無關。問題是,你換了一個招牌,是否內心也置換了民主三要件呢?從過去幾年政壇看來,恐怕未必。事實上,港人雖然近年開始有了較強的民主呼聲,但民主素養還是很不夠的,對於民主會議三要件,即使表面承認,幹起事情來還是大佬話事。沒有大佬,便散沙一盤。

不要說普通市民,就算是工會和一般民間團體,寫個會章,好多都只為應付註冊,註冊成功,會章便拋諸腦後。最近有個工會把自己的主席「永遠開除」,事後被揭出會章根本沒有這一條。所謂成員大會,如果按時召開,不少亦只具形式。難怪有些港人對於憲政二字,就只懂這兩個字。至於團體為自己度身訂造會議規則,更是少見。忽視會章,開會亦無議事規則,一切由領導話事——如果香港「公民社會」有相當部分是這樣的話,即使香港奇蹟地「立國」,恐怕亦是專制之國。

我參加過業主立案法團的大會,主席大人權高位重,一眾小業主,最多只是主席大人的諮詢對象,絕對不似和主席一樣有平等權利的決策人。當然也有些民間組織,開會沒有大佬指點江山,但也沒有任何規則,結果亂成一鍋粥……

香港殖民統治前後接近 180 年,老孫那番話「然中國人受集會之厲禁,合羣之天性殆失,是以集會習慣經驗,皆闕然無有」,只要把「中國人」三字改為「香港人」,亦頗切合香港。即使香港後來實行局部代議政制,始終是 A 貨。立法會議事規則,無論是在英皇制誥還是在基本法框架下訂立,它基本上都服務於殖民主義,所以是威權主義而非民主的議事規則。議員連提案權也基本上沒有(參看現行的議事規則第 31 條《議案及修正案的規限》)。也因此為什麼今天建制派那麼輕易就把議事規則改得更壞。

追本溯源,香港人現在連番挨打,畢竟也因為香港民主運動所承傳的民主道統,往往只是皮毛;自己昏昏,如何使傾向民主的市民昭昭呢?

話說回頭。傘運的歷史意義,是第一次促進了廣泛群眾的民主覺醒。這幾年大家亦看到一些可喜動向。將軍澳廣明苑小業主不滿業主立案法團,去年 10 月 31 日自行召開業主大會,我也去旁聽,從一千小業主熱情參與大會,也看到了黑暗時代中一點光明。

歐美議事規則的歷史演變

論到議事規則,仍然是歐洲人最為發達成熟。這很自然,因為歐洲民主經驗比較豐富。古代雅典的直接民主(或稱大會民主 — assembly democracy),堪稱典範,也因此早就有了議事規則。在雅典人民大會上,每個成年男性都可以發言,但出席者多達五六千人,所以不可能沒有議事規則。例如年長者優先發言;若演講者離題,或把不同議題混在一起講,或重複意見,或無禮大叫,都可罰款。[4]

古雅典民主制有如流星,在漫長古代史的夜空一劃而過之後,便從此消失。直到前近代的歐洲,議會與國王的鬥爭才又爆發出民主,議事規則亦隨之而發展並日益豐富起來。英國不是最早發生民主革命的國家,但其議會傳統對世界影響最深。英國人最早的議會傳統無疑得益於公元五世紀進入不列顛島的盎格魯-薩克遜人的部落民主,即部族議會。但真正的大發展有待 1642 - 1651 內戰成功地樹立起國會至上原則。 1689 年喬治·皮特(George Petyt)在他的《議會》一書,把過去有關議事規則的書都羅列出來,供議員參考。美國獨立後,副總統哲佛遜在 1801 年根據英國經驗寫了《議會規則手冊》,規範了國會會議。但影響最深遠的,是羅伯特議事規則。羅伯特將軍(Henry Martyn Robert)曾參加 1861 - 65 年的美國內戰,有次幫忙主持會議,但效果很不好,事後決心研究議事規則, 1876 年出版《羅伯特議事規則》,之後不斷修改,在 2000 年出版了第十版。各國議會和公民組織都使用它。[5]

美國獨立戰爭前後,刺激了大量民間團體出現,它們都亟需議事規則。國會的議事規則對於民間團體來說,明顯過於浩繁。於是路德·庫欣 (Luther Cushing) 寫了另一本簡化的議事規則手冊供議會以外的團體使用。[6]

在英國, Walter Citrine 在 1939 年出版的《主持會議入門 (ABC of Chairmanship) 》在工會及各種基層團體之中,風行了大半個世紀。大體而言,歐美大小民間組織都習慣於制定適合自己的、或詳或簡的議事規則來規範會議。

2011 年 11 月佔領華爾街運動爆發時,我剛在紐約,列席旁聽了紐約佔領華爾街勞工動員委員會(Labor Outreach Committee of OWS)。會議的民主氣氛和熱烈而友善的辯論令人印象深刻。發言時間都有限制,確保人人有機會發言;發言雖然踴躍,但是在遵行會議規則之餘又很有效率:動議,和議,修正案等等都進行得很純熟,是我在香港基層團體中少見的。[7]

中國政治文化的貧乏

中國歷史,真要汗顏,由於沒有民主,所以開會三要件從來不齊備。希臘城邦列國臨立,彼此政制五花八門,從王政到民主以及各種混合制度都有。這簡直是人類政治共同體的試驗場和提煉所,提供了非常豐富的遺產。從商周到秦一統天下,中國也是城邦政治,不過不像希臘城邦各自為政,而是有封建統屬的,最後統屬於周天子這位大家長。因此從周王到諸侯國,政治制度都高度單一,就是宗法制與封建制,亦從來都是大家長話事。貫穿雅典民主的,是平等公民權;貫穿中國政治文化的,卻是孝道,再把孝道等同於忠君。商周王朝的專權程度,當然和後來大一統的皇帝專權距離很遠,不可不察。那時尚有權力很大的貴族,之下又有所謂「國人」,他們享有後世難以想像的權利,包括國君諮詢之權。但難以說商周時代有過任何民主議會制度,所以大概從來不需要詳細的議會規則,也沒有規範化的投票制度。[8]其中一本最古老的書《尚書》所記載的堯舜禹及商周國君的朝議記錄,也都是關於「聖人」如何擇賢命官的討論。「聖人」依照習慣法,需要諮詢會眾(主要是貴族),但終究有相當大的裁決權。像古雅典公民大會上或歐洲議會裡的自由辯論和自由投票決定,這樣的場面從未在中國發生。秦始皇以後,貴族階級消滅了,國人變成「黔首」,皇帝乾坤獨斷,政治文化更加高度單一。新儒家總說中國傳統有民主,然而中國人連好好開會也不懂,談什麼民主?

孫中山費煞苦心教國人開會,成績又怎樣呢?連他的學生汪精衛,都笑老孫講什麼議事規則「實為小道」,則汪有多少民主素養,不問可知。不過,孫中山自己亦非完全貨真價實的民主派。他這邊廂教國人民主,那邊廂卻要黨友承認他的獨裁權力!

然後天旋地轉,天命更張,共產黨以民主之名打倒國民黨。後來的事大家耳熟能詳了。大家讀讀有關 1959 年廬山會議記錄,就知道中共是怎樣開會的了。黨是如此,國亦如此。人大會議的議事規則,不是缺缺就是極度簡陋。文革後十年,直到 1987 年,才第一次弄出個人大議事規則出來。《羅伯特議事規則》共六萬字,翻譯為中文厚達 500 頁。香港的立法會議事規則,也厚達 146 頁。但中共的全國人民代表大會議事規則只有 53 條六千字。不知道這是不是世界上最簡陋的國會議事規則呢?

政治文化,全盤西化

本來,中國和世界上絕大部分國家一樣,政治制度上,又有憲法,又有代議民主,又有法治,又有議事規則,完全是歐洲政治文化那一套。不過,實際上,中國和不少國家一樣,政治外貌近乎歐洲,內裡還是中世紀的東西。國民黨和共產黨,一個接一個打著學習西方民主旗號上台,又一個接一個變成中國式的法西斯獨裁。

從民主一次次難產,就知道要改變中國人/香港人的威權主義、父權主義習慣,養成民主商討和議事規則的新習慣,是多麼不容易。歸根究底,中國歷史太缺乏民主傳統,無論是作為「大道」的憲法,還是作為「小道」的議事規則,在中國都只是一張紙而已。現在習總還嫌不夠,要正式標舉「中國文化」來對抗歐洲的政治文化,為其公開蔑視那張紙上所寫的「國家主權屬於全體人民」那句話製造輿論呢。

還有兩年,就是五四運動一百週年了。當時有句口號,叫「全盤西化」,甚至有人提議用羅馬化拼音代替漢字。中國文化博大精深,豈能全盤否定。現在回頭看,「全盤西化」主張,當然幼稚。但如果把當時的辯論細化,至少應該承認,在政治文化上,中國不如歐洲。中國和香港的確需要全盤西化,從公民觀、憲法、法治、各種民主模式、議事規則、政黨政治等等,一直到公民團體、獨立媒體、各種社會運動等等,應該學足和落實歐洲最好的政治制度和政治文化,應該全盤西化,化到徹底廢除專制,實現真正民主為止。政治文化,全盤西化,不代表盲目崇拜西方,尤其不等於要學習其殖民主義—這是西方政治文化最不好的部分。如果學足歐洲政治文化,就一定知道,西方民主道統亦非鐵板一塊,相反,而是色彩繽紛,各種流派及其實踐,彼此既互相學習,也互相批判。所以學習西方這四個字,是眾數,不是單數,且也必然包含了一種獨立批判精神和公共議政精神。這,也是中共最害怕的,也是它今天為什麼要發瘋地對抗西方(眾數的)政治文化的原因。

2018年1月2日

註腳

[1] 為何泛民會遇上了冷漠
[2] 張千帆為《羅伯特議事規則》寫的中文版序言,世紀出版股份有限公司,上海人民出版社,上海,2008,頁2。同時參照:http://cdd.stanford.edu/2016/deliberative-polling-1-pager-chinese-cn/
[3] 《民權初步》序言
[4] The Assembly
[5] 同註五。舊版電子檔:http://www.bannedbook.org/b5/resources/file/5099
[6] 《羅伯特議事規則》原著導言。
[7] 紐約的天安門 — 佔領華爾街中的工運
[8] 可參考杜正勝《周代城邦》第五章。

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